Меж двух стандартов
До конца этого года Украине предстоит завершить процесс унификации отечественных требований к качеству продукции к системе стандартов и регламентов, действующих в рамках Всемирной торговой организации.
Но Министерство экономического развития и торговли сейчас рассматривает возможность внедрения принципов технического регулирования, действующих в Таможенном союзе России, Беларуси и Казахстана.
В этом случае бизнесу придется поставить крест на дальнейшем освоении европейских рынков. Зато чиновники смогут сохранить контроль над весьма полноводными денежными потоками от выдачи разнообразных сертификатов и соответствий.
Планы выполняются нестабильно
С советских времен нашей стране в наследство досталась архаичная система стандартизации производства промышленных товаров и продуктов питания.
Государство не только устанавливает требования к безопасности продукции, но и жестко регламентирует процедуру их производства и внешние параметры. Во времена Союза наличие такой системы было вполне оправдано.
В условиях отсутствия конкуренции при административно-командной экономике единственным способом обеспечить хоть какое-то качество товара и его безопасность оставалось жесткое нормирование, когда нужно было производить не хуже, но и не лучше установленных норм.
Большинство этих стандартов давно устарели и лишь вынуждают отечественных производителей нести неоправданные расходы.
Ведь, скажем, чтобы экспортировать продукцию, наши предприятия должны придерживаться и старых советских норм, и европейских требований. Ежегодные суммарные расходы украинских компаний на обязательную сертификацию товаров составляют около $130 млн.
Причем значительная часть этой суммы оседает в карманах чиновников в виде "неофициальных платежей" за содействие в скорейшем получении требуемых документов.
Желая присоединиться к Всемирной торговой организации, Киев пообещал реформировать свою систему технического регулирования. Главная цель таких реформ заключалась в том, чтобы избавить бизнес от излишней зарегулированности и обеспечить эффективный контроль над качеством и безопасностью продукции.
Большинство обязательств Украина должна была выполнить к моменту официального вступления в международный торговый клуб, а завершить процесс реформирования — до конца нынешнего года. Однако пока чиновники и законодатели выполнили лишь четверть всей работы.
Одним из главных условий членства в ВТО для Киева было введение принципа добровольных стандартов. Но в Украине стандарты по-прежнему являются обязательными, причем только для отечественных товаров.
Это вынуждает компании либо разрабатывать индивидуальные технические условия для производства конкретной продукции, что стоит немалых денег, либо работать по советским лекалам. Но в этом случае наши товары уже не могут конкурировать с более технологичными западными аналогами.
Согласно договоренностям с ВТО все технические регламенты, используемые в нашей стране, нужно было подогнать под требования международного торгового клуба до 30 декабря 2011 г.
Несмотря на всю масштабность такой работы, в действительности сделать это было не так уж сложно. Все, что требовалось от чиновников, перевести действующие в ЕС документы на украинский язык. Однако оговоренные сроки упорядочения технических регламентов безнадежно сорваны.
Мы не успеваем не то что оперативно переводить принимаемые регламенты, но даже гармонизировать уже существующую нормативную базу. По официальным данным Госпотребинспекции, только в 2010 г. (наиболее свежий отчет) из 4445 стандартов, которые планировалось утвердить, на свет появились лишь 634.
Такое затягивание реформ было выгодно Госпотребстандарту, который до недавнего времени являлся одним из самых влиятельных органов исполнительной власти (после проведения административной реформы его функции возложены на департамент Минэкономики).
Не желая терять рычаги влияния, ведомство всячески отлынивало от возложенных на него задач (именно оно должно было готовить новые технические регламенты и пересмотреть подходы к обязательной сертификации).
За четыре года пребывания в ВТО Украине лишь с боем удалось отказаться от обязательной сертификации пищевой продукции (сейчас ее проходят только детские консервы, алкоголь и табачные изделия). Соответствующее постановление правительства было принято в 2009 г., после чего Госпотребстандарт попытался его отменить, обратившись в Генпрокуратуру.
В рамках упрощения процедур технического регулирования приняты законы "О государственном рыночном надзоре и контроле безопасности непищевой продукции", "Об общей безопасности непищевой продукции", "Об ответственности за вред, причиненный дефектами в продукции", "Об аккредитации органов по оценке соответствия".
Работа над сокращением перечня промышленной продукции, подлежащей сертификации, только начата. Изначально сертификации подлежало до 80% всех производимых в Украине товаров и услуг.
По состоянию на 1 января 2012 г. данный перечень сокращен с 434 до 157 позиций. На все эти товарные группы приняты и вступили в силу технические регламенты, которые в скором времени должны быть приведены в соответствие с директивами ЕС. В 2013 г. в силу вступят технические регламенты относительно медицинского оборудования, и список сертифицируемых товаров ужмется еще на 14 позиций.
В объятия Москвы
Не справившись с уже взятыми обязательствами, Киев взваливает на себя новые. Украинское правительство пообещало российскому изучить возможность внедрения в нашей стране принципов технического регулирования, действующих в Таможенном союзе России, Беларуси и Казахстана.
И это притом что различия между ВТОшными и "союзными" подходами к обеспечению качества продукции фундаментальны. Во-первых, ТС применяет советский принцип стандартизации.
Формально соответствие стандартам в Таможенном союзе — дело добровольное. Однако их игнорирование удорожает процедуру подтверждения соответствия товаров требованиям технических регламентов.
Во-вторых, в отличие от ЕС, где производство пищевой продукции регламентируется исключительно актами ветеринарно-санитарного и фитосанитарного законодательства, в ТС действуют обязательные регламенты на пищевую продукцию, фактически определяющие условия ее производства, а также единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования и ветеринарные и карантинные меры.
В-третьих, в Таможенном союзе существует более объемный, чем в ЕС, перечень товаров, которые необходимо сертифицировать. И Украина, которая уже основательно порезала "сертификационный" список, в случае гармонизации технических норм с правилами ТС вынуждена будет все отыграть назад.
В-четвертых, в отличие от подходов ВТО, согласно которым пищевые и непищевые товары контролируют и удостоверяют на соответствие регламентам по одному органу, в Таможенном союзе разные ведомства могут проверять несколько видов продукции.
К примеру, санитары могут явиться с проверкой и на ферму, и на станкостроительный завод. Только недавно в рамках Таможенного союза стали обсуждать возможность отменить санитарно-гигиенические требования для низковольтных электроприборов.
По свидетельствам предпринимателей, работавших ранее по национальным стандартам Казахстана и Беларуси, РФ при формировании регламентов и стандартов ТС навязывает свои собственные нормативы. Они, как правило, застряли еще в середине 90-х годов, а любые поползновения партнеров по внедрению современных европейских подходов к обеспечению качества продукции, мягко говоря, не приветствуются.
Известны даже случаи, когда произведенная и сертифицированная по российским лекалам в одной из "союзных" республик продукция не была признана контролирующими органами РФ, попав на ее территорию.
"Россия лоббирует интересы своих неконкурентоспособных производителей. На других рынках, кроме постсоветского пространства, их продукцию никто не купит. А сертификацию или контроль качества по европейским правилам она не пройдет. Вот и происходит навязывание своих стандартов", — говорит эксперт проекта "Содействие взаимной торговле путем устранения технических барьеров между Украиной и ЕС" Дмитрий Луценко.
Поддавшись на уговоры Кремля и обязав своих производителей работать по советским стандартам, Киев рискует утратить более платежеспособный и инновационно-ориентированный рынок ЕС.
Архаичность и коррупционность системы технического регулирования в Таможенном союзе явно привлекает наших чиновников и приближенные к ним частные компании, зарабатывающие на выдаче сертификатов и разного рода соответствий.
По неофициальным данным, к дискуссии о сыре (которая в результате и подвела украинских чиновников к вопросу гармонизации законодательства с россиянами) наших соседей могли подтолкнуть украинские контролирующие органы, которые после админреформы лишились ряда своих полномочий.
В частности, Госпотребинспекция и Госсанэпидемслужба, российским аналогом которых и является Роспотребнадзор. Ведь глава ведомства Геннадий Онищенко является активным участником Донецкого землячества в Москве и поддерживает неформальные связи с выходцами из кузницы кадров нынешней власти. И, возможно, "сырная война" стала всего лишь ширмой для начала более глобальных трансформаций в двухсторонних отношениях.
Но наша страна может успешно обойтись и без формального присоединения к нормативам Таможенного союза. Наиболее здравой мыслью выглядит точечное согласование и подтверждение соответствия отечественных товаров регламентам ТС. Хозяйственный кодекс предполагает, что продукция, выпускаемая на экспорт, может производиться по каким угодно стандартам и регламентам, лишь бы были соблюдены все украинские нормы при производстве, хранении и транспортировке по территории нашей страны.
"Поэтому достаточно будет, чтобы право выдавать справки о соответствии продукции российским регламентам могла какая-то из украинских лабораторий. Если не доверяют нашим — пусть предложат свою. В конце концов, можно пускать на свои предприятия регулярные проверки инспекторов из Москвы. Но ни в коем случае не внедрять российские регламенты по всей стране. Даже на альтернативной основе", — считает Дмитрий Луценко.
Ущерб от интеграции украинских нормативов с документами Таможенного союза сложно преувеличить. В угоду горстке чиновников, которые хотят продлить свое паразитирование на денежных потоках, бесследно исчезнут годы переговоров с ЕС — перспективным платежеспособным рынком, требовательным к внедрению высоких технологий. И даже малейшие экономические уступки станут первым шагом к потере политического суверенитета.
Не в сыре счастье
Украина и Россия официально завершили "сырную войну", длившуюся несколько месяцев. В январе Москва в лице главы Роспотребнадзора Геннадия Онищенко обвинила украинские сыроварные предприятия в использовании пальмового масла, и запретила поставки этой продукции на российский рынок.
Претензии предъявлялись не только к наличию вредных компонентов в украинском сыре, но и к несоответствию стандартов его производства нормам и регламентам Таможенного союза России, Казахстана и Беларуси. Именно приведение производственных процессов в соответствие с этими нормативами, по всей видимости и позволило заводам "Гадячсыр", "Прометей" и "Пырятинский сырзавод" восстановить поставки на территорию соседнего государства.
На самом деле цена "мирного договора" может быть гораздо выше, чем пересмотр некоторыми предприятиями технологии производства продукции. По данным "ДС", россияне готовы выдвинуть Киеву условие: проблемы с допуском украинских товаров на рынок России исчезнут лишь после того, как наша страна гармонизирует значительную часть своих технических регламентов с требованиями Таможенного союза. Консультации на этот счет идут уже полным ходом.
Наши чиновники на первых порах предлагают внедрить техрегламенты ТС исключительно для тех предприятий, которые экспортируют свою продукцию в Россию, Беларусь или Казахстан. Однако Кремль вряд ли удовлетворится полумерами, и будет требовать основательной подгонки отечественных стандартов под собственные лекала.
Возврат к советской системе стандартизации не только увеличит расходы предприятий на подтверждение качества их продукции (что мгновенно отразится на ценах в рознице), но и разбалансирует почти внедренную в Украине европейскую систему контроля над безопасностью товаров.
К тому же, сближение с Таможенным союзом может окончательно рассорить Киев со Всемирной торговой организацией. Поскольку наши новые регламенты и требования по сертификации станут дополнительными барьерами для импорта.
Стандарты и регламенты — в чем разница?
В международной практике стандарты не являются обязательными. Но если производитель придерживается базовых, утвержденных стандартов, автоматически предполагается, что его продукция качественна. Каждые пять лет стандарты пересматриваются с учетом новых технологий, которые появляются в мире.
Компания может подтверждать качество своей продукции и другими способами, например, декларацией соответствия требованиям безопасности.
Что также гарантировано защищает интересы потребителя. Ведь если проверка выявит недостоверность заявленных в декларации сведений, производителя ждут многомиллионные штрафы, не говоря уже об уроне деловой репутации проштрафившейся фирмы.
Отмена обязательных стандартов в Украине не будет означать отмены контроля над качеством продуктов.
Его будут обеспечивать технические регламенты, описывающие основные характеристики и условия производства продукции.
Техрегламенты выписаны именно для видов продукции, а не для конкретных товаров (например, для электроники в целом, а не для телевизоров).
То, каким образом продукция будет соответствовать регламенту (какой она должна быть формы, веса, цвета и т. д.), определяет сам производитель.
Он может использовать общепринятые добровольные стандарты (например, разные производители мобильных телефонов могут унифицировать тип зарядного устройства), либо разрабатывать индивидуальный подход.
При этом производитель самостоятельно декларирует соответствие своей продукции регламенту по безопасности. Тем не менее, он должен либо сам, либо с участием технически компетентного третьего лица удостовериться в этом путем экспертизы и/или испытаний.
ВТО может ограничить наш экспорт
Затягивание либерализации технического регулирования чревато санкциями со стороны ВТО. Инициировать их применение может одна из стран-членов торгового клуба, интересы которой заденет такая неповоротливость наших чиновников.
Например, экспортер из Евросоюза не сможет продавать свою продукцию в Украине, поскольку наша страна продолжает требовать документы или проведение процедур оценки соответствия, отменить которые обязалась при вступлении в ВТО.
В этом случае компания, столкнувшихся с дискриминацией, обращается с жалобой к своему правительству. Страна, интересы резидента которой нарушены, может обратиться к Кабмину с просьбой урегулировать этот вопрос. Если проблема не может быть снята мирным путем, жалоба направляется в орган ВТО по решению споров.
Как правило, в качестве санкций государства повышают импортные тарифы на товары из страны ответчика, вводят для них квотирование или другие ограничительные меры. При этом страну-нарушителя не освобождают от обязанности устранить технические барьеры во внешней торговле.
Именно после подобной процедуры Украина вынуждена была отменить обязательную сертификацию пищевой продукции: страны-экспортеры уже были готовы ввести санкции против нашей страны, когда правительство Юлии Тимошенко постановлением отменило часть пунктов в соответствующем приказе Госпотребстандарта.
После этого Украине никто не предъявлял претензий по поводу невыполнения взятых обязательств в части реформирования системы стандартизации. По данным "ДС", в ВТО ждут, пока наша страна согласует всю документацию с ЕС в рамках подготовки к подписанию Соглашения о Зоне свободной торговли.
Даже если экспортеры и жалуются на условия работы в нашей стране, то пока этим жалобам не дают ход, надеясь, что Брюссель сможет надавить на Киев в вопросах гармонизации стандартов и регламентов до момента присоединения к ЗСТ.
МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ
Сергей Осаволюк, руководитель проекта IFC "Инвестиционный климат в Украине"
"Без гармонизации законодательства наши производители, по сути, дискриминируются"
В ЕС каждый год принимаются 1–2 тыс. новых стандартов и регламентов. А Украина, вместо того чтобы просто перенимать готовые документы или, например, дословно переводить их, согласовывает их с отечественным законодательством. За год мы проводим таких гармонизаций действующих документов меньше, чем в Европе принимается новых.
На эти цели ежегодно выделяется несколько десятков миллионов гривень. Но фактически эти деньги расходуются впустую. Ведь ЕС не признает регламенты гармонизированными, если в них есть хотя бы малейшие неточности. Стоит ли говорить, что в исполнении наших чиновников таких неточностей десятки. Причем допускаются они, как правило, преднамеренно, чтобы контролеры не утратили своих нынешних полномочий.
Что это означает для украинских предпринимателей, которые хотят экспортировать в Европу? Вместо того чтобы спокойно выпускать товар по национальному стандарту (который в точности повторял бы европейский) и без проблем продавать свою продукцию в ЕС, они вынуждены проходить дополнительные согласования, а часто и просто не допускаются на европейский рынок.
В то время как наши соседи, например поляки, еще до вступления в ЕС пошли по так называемому "методу обложки": стандарты и регламенты даже не переводятся с английского (как официальный документ), в них просто меняются титульные листы. Но чиновникам, которые пропускают через свои структуры миллионы гривень, выгодно идти по более сложному пути.
Без гармонизации законодательства наши производители, по сути, дискриминируются. Ведь стандарты обязательны только для них. А импортеры могут ввозить нормальные, высокотехнологичные товары. Часть предпринимателей, конечно, дают взятки проверяющим, чтобы те "не замечали" несоответствия нового современного оборудования устаревшим советским стандартам.
Другой вариант — утверждать технические условия на каждый вид инновационной продукции, на которые стандартов просто нет. Допустим, сегодня вы выпускаете йогурт с клубникой, а завтра — уже с персиком. Это два разных комплекта ТУ, которые стоят денег, их регистрация занимает время. Но они, опять-таки, должны соответствовать каким-то базовым стандартам. Третий вариант — просто не производить новой продукции. Но для бизнеса это путь в никуда.
Дмитрий Луценко, эксперт проекта "Содействие взаимной торговле путем устранения технических барьеров в торговле между Украиной и ЕС"
"Присоединившись к регламентам ТС, мы вынуждены будем вернуть старую систему всесильного коррупционного Госпотребстандарта, наживающегося на бизнесе".
Гармонизация регламентов и стандартов с Таможенным союзом может отбросить Украину на несколько лет назад с точки зрения упрощения технических процедур для бизнеса. Яркой иллюстрацией того, как это будет происходить, является история с Беларусью.
Когда между двумя государствами шли переговоры о том, чей стандарт взять за основу при формировании доказательной базы для технического регламента ТС о безопасности низковольтного оборудования, белорусы предложили свои нормативные документы 2011 года, разработанные на основе стандартов. Однако в Кремле наотрез отказались от этой идеи. В результате в основу лег ГОСТ 1995 года, уже не соответствующий почти никаким современным требованиям к бытовым приборам.
Еще один пример — принцип единого органа контроля для каждого из типов продукции, который в Таможенном союзе пока не признают. Глава Роспотребнадзора Геннадий Онищенко сильно возмущался, что у нас пищевую продукцию контролирует ветеринарно-фитосанитарная служба.
Мол, ветеринарам негоже заниматься человеческой едой. Тот факт, что такие же службы контролируют этот же продуктовый ряд во всех западных странах, в том числе и активно экспортируемых в Россию, его почему-то не задел. Присоединившись к регламентам Таможенного союза, мы, очевидно, вынуждены будем вернуть старую коррумпированную и дублирующую систему всесильного коррупционного Госпотребстандарта и других органов, которые наживаются на бизнесе и обычных гражданах.
Поскольку отсутствие соответствующего контролирующего органа сможет считаться хорошим поводом для очередного запрета на импорт продуктов питания со стороны наших соседей.
