Почему потерпели фиаско все украинские реформы государственного управления?
Масштабная административная реформа, инициированная Виктором Януковичем, приближается к первой отчетной точке. Ее главными целями были заявлены сокращение числа чиновников на 20%, оптимизация работы служащих, сохранивших свои должности, и уменьшение расходов на содержание бюрократического аппарата. Однако большинство этих целей так и не были достигнуты. Разве что под прикрытием уменьшения армии чиновников из их рядов были вычищены все инакомыслящие. А освободившиеся кресла тут же заняли "свои" люди. Поэтому ни о повышении качества государственных услуг, ни о сокращении затрат на содержание административного аппарата говорить не приходится.
Одних выгоняют, других набирают
Громкий проект новой административной реформы стартовал в декабре 2010 г. с Указа Президента "Об оптимизации системы центральных органов власти (№1085/ 2010). Одним росчерком пера глава государства сократил количество министерств с 20 до 16 и "наградил" каждого вице-премьера отдельным направлением работы. Одновременно почти вдвое был уменьшен кадровый состав аппарата правительства, примерно на 30% — штат Администрации Президента. Не менее масштабным пертурбациям подверглись и другие ведомства, которые разделили на три основные категории: службы, агентства и инспекции. Многие структуры, к примеру комитет по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, комитет по вопросам промышленной безопасности или комиссия по вопросам морали, и вовсе были ликвидированы.
Официальный курс Банковой на реорганизацию органов власти активно подхватили и в регионах. Руководители местных администраций взялись сокращать число своих заместителей, а оставшихся нагружать дополнительными обязаностями. Например, один из заместителей главы ОГА каждой области получил дополнительную нагрузку в виде должности руководителя аппарата ведомства. Над необходимым нормативным сопровождением админреформы потрудились и депутаты, утвердив пакет профильных законов: "О центральных органах власти", "О государственных монополиях", "О Кабинете Министров" и "О государственной службе".
Но результаты столь масштабных перемен оказались довольно сомнительными. Согласно данным Государственной службы статистики в результате реформирования штат чиновников уменьшился всего на 6,5%. Но даже это достижение продержалось недолго. После прокатившихся по стране кадровых чисток бюрократов снова стали набирать на работу. Например, предельная численность аппарата Кабмина, до сих пор лидировавшего по размеру сокращенных штатов, за последние три месяца увеличивалась дважды и сегодня составляет 607 человек (до начала админреформы там трудились 1174 сотрудника). После небольшой паузы правительство также разрешило повысить предельную численность сотрудников территориальных органов Минюста на 3 тыс. человек (до 23 667 сотрудников). Внесенный недавно на рассмотрение парламента президентский законопроект оговаривает создание нового подразделения в структуре Службы безопасности Украины. Согласно планам Банковой это формирование будет заниматься усилением контрразведывательной защиты интересов государства в сфере информационной безопасности. По данным "ДС", в будущем году будет расширен штат работников прокуратуры, что косвенно подтверждает и увеличение бюджета Генпрокуратуры в проекте главной финансовой сметы страны на 2012 г. Так, если в текущем году бюджет Генеральной прокуратуры составляет 2,24 млрд грн., то в следующем эта цифра вырастет до 2,47 млрд грн., то есть увеличится на 206 млн.
Едва ли не единственным реальным результатом реформы стало усиление президентской власти. Нормы, предусмотренные новой редакцией законов "О Кабинете Министров" и "О центральных органах власти", позволили главе государства не только монополизировать контроль над всей вертикалью исполнительной власти, но и получить полномочия, не предусмотренные Конституцией. Например, право утверждать заместителей министров. Кроме того, глава правительства, согласно предусмотренным в этих законах изменениям, лишился права инициировать отставку министров. Тем самым, фактически потеряв возможность контролировать их напрямую. А в целом, административная реформа передала, ранее закрепленные за Кабмином, полномочия по проведению единой государственной политики в сфере госслужбы, президенту.
Помимо этого, новые законы усилили зависимость бюрократов от своих начальников, что лишь повысит преданность подчиненных своим боссам, но никак не качество предоставляемых ими услуг. Речь идет о новом законе "О государственной службе", направленном на усиление дисциплины в рядах служащих за счет финансовой мотивации. Если принять во внимание еще и укоренившуюся тенденцию массовой оккупации чиновничьих должностей выходцами из Донбасса, то истинная цель админреформы становится очевидной: зачистка страны от инакомыслящих и перераспределение хлебных должностей между "своими". Что Украина уже проходила и в бытность правления Леонида Кучмы, и при "оранжевом" демократе Викторе Ющенко.
Одинаковые реформы — одинаковый результат
Изменить лицо отечественной бюрократии пытались четырежды. Дважды — Леонид Кучма, впервые создав в 1997 г. специальную комиссию по реформированию сферы государственного управления, в состав которой, к слову, входил и нынешний вице-премьер Сергей Тигипко. Результатом ее работы стало подписание Кучмой в 1998 году указа "О мерах относительно внедрения Концепции административной реформы в Украине".
Тогда суть преобразований свелась, главным образом, к ликвидации ряда центральных органов власти (их сократили с 93 до 87) или их реорганизации. Но поскольку существенных результатов эти меры не дали, уже в декабре 1999 года Леонид Данилович предпринял вторую попытку, подписав целый пакет указов. Их названия ("О системе центральных органов власти", "О составе Кабинета Министров", "Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти"), впрочем, как и содержание, сегодня вызывают ощущение дежа вю. Тогда президент также намеревался уменьшить число министерств (с 18 до 15) и госкомитетов (с 20 до 15), сократить количество заместителей министров и аппарат правительства и т. д. То есть в общем это те же преобразования, которые на протяжении последнего года проводил Виктор Федорович.
Административная реформа его предшественника Виктора Ющенко главным образом свелась к говорильне. Еще в 2005 г. он инициировал начало общественных слушаний на эту тему, обязав представителей власти всех уровней вносить свои предложения относительно улучшения бюрократической системы. Позже по поручению главы государства было проведено комплексное функциональное исследование органов исполнительной власти, что позволило создать реестр государственных функций, с помощью которого можно проследить и факты дублирования полномочий разными структурами. Но до самой реформы дело так и не дошло. Виктору Ющенко в условиях парламентско-президентской республики не хватило для этого полномочий. Впрочем, увязнув в междоусобных дрязгах с, в то время премьер-министром, Юлией Тимошенко, главе государства было не до реформы бюрократического аппарата.
С 1998 по 2010 годы количество госслужащих в Украине увеличилось на 55%
Тем не менее есть одна общая черта, которая связывает все попытки отечественной власти провести системные преобразования в сфере государственного управления, — это неизменный рост числа чиновников. В целом с 1998 г., когда только разрабатывался проект первой реформы, и до 2010 г., когда реализовать свое видение бюрократической модели решил Виктор Янукович, количество служащих в нашей стране увеличилось примерно на 55%, или в среднем на 11,3 тыс. человек в год.
Сегодня армия украинских чиновников насчитывает примерно 360 тыс. Каждый четвертый из них, или более 90 тыс., трудятся в органах местного самоуправления. Наибольшее количество государственных служащих, согласно данным Нацагенства по вопросам государственной службы, работает в территориальных органах министерств, других центральных органов власти и государственных администрациях (более 60%). Каждый четвертый чиновник занимает руководящий пост.
Дорогая наша власть
Параллельно с ростом армии чиновников увеличивались и бюджетные расходы на их содержание. Несмотря на кризис и проведенную в очередной раз админреформу, объемы финансирования государственного аппарата в нынешнем году не уменьшились, а наоборот, возросли. Что лишь подтверждает: нынешний Президент оказался столь же успешным реформатором, как и его предшественники.
Так, если принять во внимание, что сейчас в Украине трудится примерно 360 тыс. служащих, то из расчета их средней заработной платы в месяц (2 921 грн.) общие затраты на оплату их труда по итогам года составят примерно 12,6 млрд грн. И это не считая материальной помощи, бесплатного медицинского обслуживания и других имеющихся у чиновников льгот. К примеру, оплата труда всех украинских врачей обходится бюджету значительно дешевле (4,6 млрд грн.). При этом средняя зарплата медицинского работника существенно уступает денежному вознаграждению чиновников, составляя всего 1730 грн. В целом, доходы служащих, по данным Госкомстата, существенно уступают только финансовому сектору (5245 грн.). И примерно равны зарплатам работников транспортной отрасли (3092 грн.) и промышленникам (3047 грн.).
Инициаторы административной реформы обещали сэкономить казне миллиарды, и теперь им приходится идти на банальное манипулирование. Так, в проекте бюджета на 2012 г. предусмотрено значительное урезание расходов на обеспечение работы аппарата Кабинета Министров, что вполне логично, учитывая, что кадровый состав правительства все-таки уменьшился. Зато расходы Государственного управления делами, обеспечивающего жизнедеятельность главы государства, существенно возрастут. Финансирование парламента сокращается, но в то же время увеличиваются размеры денежного обеспечения органов прокуратуры. Общий бюджет этих органов власти вместе с МВД и областными администрациями в следующем году вырастет на 263,2 млн грн. Где здесь экономия, понять сложно.
Не менее важным показателем успешности реформы является оценка ее эффективности обычными гражданами, для которых эти перемены, собственно, и были затеяны. Согласно результатам последнего опроса, проведенного центром СОЦИС, преобразований в сфере управления украинцы фактически не заметили, на что указывает их негативная оценка работы органов власти. Лидером в рейтинге недоверия сегодня выступает Верховная Рада (82,6%), за ней следуют правительство (76,1%), милиция (73,8%), суды (73,3%), прокуратура (70,6%) и налоговая (68,8%). При этом, как показывает динамика оценки работы этих структур обычными украинцами, их авторитет с каждым месяцем только снижается. И это только подтверждает, что проблема не столько в количестве чиновников, сколько в том, какими функциями они наделены, как распределяется между ними ответственность и контроль за исполнением решений и т.п.
Так что история вновь повторяется. Необходимость административной реформы анонсировали практически все президенты и правительства, а результат оказывался одинаковым. И объясняется это довольно просто: действующая система выгодна самим чиновникам. Ведь чем сложнее и запутаннее бюрократическая система, тем больше желающих "отблагодарить" их за быстрое и правильное решение вопроса.
Ярема Городчук, Алексей Набожняк ("Деловая столица", N48, 28 ноября 2011)
ДеПо - интернет-ресурс издательства "Картель". Републикация авторских статей и интервью, размещенных на портале ДеПо, запрещена. Читайте подробные Правила републикации.
