Скидки для своих
Бюджетный дефицит заставил правительство активизировать борьбу с налоговыми оптимизациями через оффшорные зоны. Одновременно команда Николая Азарова продолжает фонтанировать предложениями по предоставлению налоговых льгот отдельным отраслям, тем самым фактически создавая "налоговые гавани" внутри страны. Уже сейчас из-за действующих преференций казна в виде недоплаченных налогов недополучает каждую шестую гривню.
Главное же, что обилие льгот так и не принесло ожидаемого эффекта: отечественная экономика по-прежнему топчется на месте. Хотя мероприятия налогового стимулирования не раз помогали другим государствам совершить экономическое чудо. Причина такой "уникальности" Украины очевидна: власть не имеет единой четкой стратегии предоставления льгот и государственные приоритеты меняются с каждым новым правительством, которое зачастую ставит во главу угла не государственные интересы, а выгоды приближенного к власти бизнеса.
Странные потери
Согласно данным Государственной налоговой службы, предоставленным по запросу "ДС", на сегодняшний день различными видами налоговых льгот в нашей стране пользуются 45,8 тыс. предприятий, что на 3,1 тыс. меньше, чем в 2010 г. Тем не менее общий объем предоставленных льгот вырос более чем в 1,5 раза: за девять месяцев прошлого года бюджетные потери от фискальных преференций составили около 40,4 млрд грн.
Тогда как за аналогичный период 2010 г. льготники на законных основаниях недоплатили в казну 24,8 млрд грн. Если предположить, что потери от налоговых льгот и преференций до конца года росли теми же темпами, что и в первые девять месяцев, то по итогам 2011 г. из-за действующих льгот бюджет недополучит примерно 54 млрд грн., или 4,1% отечественного ВВП. Согласно открытым отчетам ГНС это самый высокий показатель "льготных" потерь бюджета за последние восемь лет.
По данным отчета фискального ведомства, самые большие объемы преференций предоставлены по НДС — в целом плательщики этого налога, имеющие по нему льготы, за девять месяцев 2011 г. недоплатили в бюджет 27,3 млрд грн. (67,5% всего объема недополученных из-за действия льгот налогов). Потери от льгот по налогу на прибыль составили 11,7 млрд грн. (29% убытков), по акцизному сбору на товары внутреннего производства — 1,2 млрд грн. (3% недоплаченных налогов). Отчасти астрономические суммы бюджетных убытков из-за действия налоговых льгот можно пояснить особенностями подсчетов ГНС.
Во-первых, к чистым убыткам бюджета вряд ли можно относить так называемые "социальные" льготы, которые не снижают давление на бизнес, а лишь уменьшают стоимость социально значимых товаров. Например, речь идет об освобождении от уплаты НДС продажи детского питания, лекарств, издательской продукции, предоставления медицинских и образовательных услуг, продукции объединений инвалидов. Согласно расчетам "ДС" за девять месяцев 2011 г. общий объем таких "социальных" льгот составил 10,3% от суммы, отнесенной налоговой к бюджетным убыткам.
Во-вторых, некоторые льготы, которые налоговые органы включили в перечень убытков бюджета, в действительности, наоборот, являются источником его доходов.
Скажем, исключение из перечня операций, облагаемых НДС, экспортных поставок зерна, семян рапса и подсолнуха, а также лома черных и цветных металлов, шкур и древесины. "В отличие от нулевой ставки НДС перечисленные экспортные операции в принципе выведены из-под обложения этим налогом. При действии нулевой ставки НДС, который компания уплатила при покупке сырья, будет возмещен ей государством при экспорте продукции. Если компания не является плательщиком НДС, такое возмещение просто невозможно.
Несмотря на то что ГНС записала в убытки бюджета около 5,1 млрд грн. потерь от всех этих льготных режимов, на самом деле только продажа зерна без НДС принесла казне порядка 10 млрд грн. прибыли за счет невозмещенного налога", — рассказал "ДС" заведующий сектором денежно-финансовой стратегии Национального института стратегических исследований Алексей Молдован.
В-третьих, к бюджетным потерям налоговая также причислила 8 млрд грн. убытков, перенесенных компаниями с прошлых периодов. Еще в сентябре ГНС поручила инспекторам специфическим образом трактовать отдельные статьи Переходных положений Налогового кодекса и все убытки, не погашенные до 1 апреля 2011 г., считать не существовавшими. После многочисленных обращений предприятий комитет ВР по вопросам финансов и банковской деятельности, налоговой и таможенной политики разрешил относить убытки прошлых лет на затраты. Но это не помешало налоговикам включить недополученный налог на прибыль от включенных в декларации убытков в перечень уронов, нанесенных казне налоговыми льготами. А это еще 20% от всего объема рассчитанных фискалами убытков.
"Отчетность о собранных налогах и потерях бюджета из-за действия налоговых льгот составляется параллельно. Если, к примеру, по налогу на прибыль план выполнен не будет, всегда можно кивнуть на этот перечень: вот сколько у нас льготников (не называя конкретные статьи), поэтому мы не добрали до плана. Если же план выполнен, перечнем льгот также можно воспользоваться, заявив: вот сколько у нас льготников, есть еще огромный потенциал для роста поступлений", — пояснил логику ГНС Алексей Молдован. Но манипулируя по своему усмотрению "льготной" отчетностью, фискалы делают невозможным объективный расчет эффективности действия налоговых льгот.
Льготы для прикрытия
Тем не менее даже без учета неправомерно отнесенных к бюджетным потерям сумм объем недоплаченных налогов выглядит весьма внушительно — 23,2 млрд грн. за девять месяцев прошлого года. В большинстве своем их введение стало результатом слаженных действий отраслевых лоббистов, удачно сработавших при непосредственной поддержке власти. Хотя введение таких преференций всякий раз подавалось под видом критичной необходимости развивать отрасль и экономику в целом.
Среди последних подобных "достижений" — зафиксированное в Налоговом кодексе освобождение на пять лет от уплаты налога на прибыль и земельного налога предприятий судостроения и авиастроения, легкой промышленности, а также 3–4–5-звездочных гостиниц, которые должны быть введены в эксплуатацию к Евро-2012. Кроме того, льготы достались производителям биотоплива (они освобождены от налога на прибыль и акциз на 10 лет), энергосберегающего оборудования и энергии из альтернативных источников (могут не платить налог на прибыль 10 лет), а также в целом энергосектору, которому позволено весь не уплаченный в казну налог на прибыль направлять "на модернизацию".
Совокупно перечисленные и другие "лоббистские" льготы нанесли убытки в виде недопоступлений в бюджет на сумму 17,4 млрд грн. за девять месяцев 2011 г., или меньше половины потерь бюджета от льгот, зафиксированных ГНС.
А вот экономический эффект от действия этих льгот сравнительно несущественный. Например, предприятия авиастроения, кроме льгот, в 2011 г. получили еще и более 1,14 млрд грн. прямых дотаций в виде финансирования научных разработок и вливаний госсредств в уставный капитал. Однако, по данным Мининфраструктуры, наши авиазаводы построили за минувший год всего четыре самолета и отремонтировали 20 машин, хотя действующие контракты предполагают выпуск 25–30 самолетов в год. Льготы для легкой промышленности, по словам главы ассоциации "Укрлегпром" Валентины Изовит, хоть и снизили издержки предприятий, но главной проблемы — засилья китайского ширпотреба на рынке — так и не решили, поскольку предоставленного снижения налогового давления недостаточно для существенного уменьшения себестоимости производства. Неэффективными оказались льготы и для гостиничного строительства. По данным исследования компании Ernst&Young "Рынок недвижимости Украины. Итоги 2011 г.", учитывая текущие стадии большинства проектов, открытие многих отелей к Евро-2012 состоится не ранее 2013 г. "Большая часть проектов находится на начальной стадии реализации, поскольку их строительство было заморожено достаточно длительное время", — считают эксперты компании.
Единственная отрасль, представители которой могут похвастаться своими достижениями, — это энергетика, в частности, компании, занимающиеся производством энергии из альтернативных источников. Ввоз оснащения для этих целей, а также энергосберегающего оборудования, производство биотоплива не облагаются пошлинами и налогом на прибыль. По прогнозам президента Ассоциации участников рынка альтернативных видов топлива и энергии Украины Виталия Давия, по итогам 2011 г. объем производства твердого биотоплива в Украине составит около 800 тыс. т (прирост по сравнению с 2010 г. — 25%), из которых 650 тыс. т будет экспортировано.
Активно развиваются и другие виды альтернативной энергетики, в частности, солнечные и ветропарки. Хотя эксперты уверяют, что эта отрасль и без налоговых льгот имеет все шансы для успешного развития при дорожающих нефти и газе.
Украина не Европа?
Впрочем, говорить об исключительном вреде налоговых льгот было бы неправильным. Ведь мероприятия налогового стимулирования прекрасно зарекомендовали себя во многих странах, став хорошим толчком для развития бизнеса и экономики в целом. Скажем, Словакии удалось стать лидером центрально-европейского автопрома именно благодаря созданию нескольких десятков индустриальных парков в депрессивных регионах. До налоговой реформы, которая была проведена в стране около десяти лет назад, фискальные льготы и преференции здесь предоставлялись так же бессистемно, как в Украине. Теперь на освобождение от уплаты налога на прибыль или НДС можно рассчитывать только предприятиям, расположенным в депрессивных зонах. К тому же сама процедура предоставления льгот максимально прозрачна: любой интересующийся этой темой может изучить весь реестр льготников с детальными бизнес-планами их развития.
Еще один успешный опыт использования схемы налоговых стимулов имеет Грузия. Предприятия, которые работают в местных свободных экономических зонах, практически полностью освобождены от налогов (налога на прибыль, НДС, импортных пошлин). Преимущество предоставляется экспортно-ориентированным предприятиям, созданным с нуля, а не модернизировавшим мощности советских заводов. Также успешно использует систему СЭЗ и беспошлинных зон Польша, где упор в свое время делался на регионы с наиболее высоким уровнем безработицы. Налоговые льготы можно назвать одним из ключевых стимулов, позволивших многим восточно-европейским странам выйти из кризиса 1990-х годов и осуществить экономический прорыв.
Однако Украине так и не удалось попасть в их число. И причин тому более чем достаточно. Главная — налоговые льготы в нашей стране воспринимались бизнесом как карт-бланш легальной минимизации налогов, а не стимул дальнейшего развития. Взять хотя бы ликвидированные СЭЗы и ТПРы. В 2005–2006 гг. все эти территории пришлось прикрыть из-за четырех предприятий, которые вместо реальной инвестиционной деятельности беспошлинно ввозили мясо через СЭЗ Восточной Украины. В разные годы деятельности свободных зон через них проходило от 50 до 90% всего импорта курятины и других мясопродуктов, что серьезно пошатнуло позиции отечественных производителей, поскольку импортные пошлины и налоги с этого мяса не уплачивались. Сколько бы раз народные депутаты не возвращались к идее создания новых льготных зон после фактической ликвидации СЭЗ и ТПР в их первоначальном виде, они всегда натыкаются на обвинения в желании повторить легендарную "куриную" схему.
Более того, пока еще ни одно правительство не смогло предложить четкой стратегии льготного стимулирования с детальным объяснением, почему та или иная преференция должна быть предоставлена именно этой отрасли и какого экономического эффекта от этого ожидает власть. До сих пор все льготы выделялись хаотично, в зависимости от сиюминутных потребностей приближенного к власти бизнеса, которые нередко не имели ничего общего с нуждами отечественной экономики. Отчасти косвенным доказательством этому является тот факт, что нередко информация о получателях налоговых льгот — тайна за семью печатями. К примеру, в феврале прошлого года правительство засекретило информацию о стоимости и количестве энергосберегающего оборудования и материалов, которое разрешено ввозить без уплаты НДС и ввозных пошлин (соответствующие правки внесены в постановление Кабинета Министров №444 от 14 мая 2008 г.).
При каждой смене власти менялись и льготные приоритеты. Поэтому стимулируемые налоговыми преференциями компании и отрасли попросту не успевали "нарастить мускулы" и продемонстрировать экономический эффект.
Поскольку власть не способна разработать ни четкую стратегию предоставления льгот, ни прозрачную методологию оценки их эффективности, ни понятного механизма контроля над их использованием, то говорить о том, что какие-либо фискальные преференции могут стать инструментом экономического прорыва для нашей страны, не приходится. Пока государственные интересы совпадают не с желаниями большинства граждан, а соотносятся лишь с выгодами приближенного к власти бизнеса, зачастую и являющегося реципиентом большей части налоговых льгот, потери бюджета не станут возмещаться за счет новых инвестиций. А ориентированная на экспорт сырья экономика и дальше будет только имитировать развитие наукоемких отраслей, способных производить товары с реальной добавленной стоимостью.
Главное – попасть под раздачу
По данным Министерства социальной политики, в стране насчитывается более 300 видов социальных льгот, которые получает 18 млн. человек. Чтобы выполнить все имеющиеся обязательства перед льготниками, бюджет ежегодно должен расходовать до 150 млрд. грн. Что для казны было неподъемным и в лучшие времена. Поэтому Кабмин выбил себе право тратить на социальные льготы в зависимости от возможностей бюджета. Зато в отношении льгот для предприятий и отраслей власть придерживается иной политики.
По данным Госналоговой службы, по состоянию на начало 2012 года в стране насчитывалось 290 видов льгот и фискальных преференций, применение которых регламентировано международными договорами, Налоговым кодексом либо законами о поддержке определенной отрасли. За 9 месяцев 2011 года из-за действия налоговых льгот в казну недоплачено 40 млрд. грн. Но вместо того, чтобы пересматривать перечень льготников, Кабмин продолжает штамповать инициативы по расширению преференций.
Только с начала 2012 года чиновники предложили на 20 лет отменить НДС для IT-индустрии и льготное налогообложение доходов граждан, работающих в этой отрасли. В ближайшее время на второе чтение должен быть вынесен законопроект "Об индустриальных парках", предполагающий создание льготных условий для инновационных производств и научных исследований. Целый "букет" льгот введен в действие Налоговым кодексом. Законное право недоплачивать налоги в казну получили гостиницы, предприятия легкой промышленности, авиапрома, судостроения, аграрного машиностроения и прочих "стратегически важных" отраслей. Ни тогда, ни сейчас правительство с цифрами в руках не пояснило, почему преференции должны быть предоставлены именно этим отраслям. И какого экономического эффекта ожидают от действия новых льгот. Команда Николая Азарова не оригинальна: никто из ее предшественников также не углублялся в такие подробности. И как только оказывался у руля, круто менял перечень льготников. Именно поэтому вместо экономического стимула налоговые льготы превратились в законную возможность попросту недоплачивать казне.
Справка
Как будут стимулировать экономику в 2012 г.
Согласно расчетам правительственных экономистов, попавшим в распоряжение "ДС", в 2012 г. за счет "фискальных стимулов" чиновники намерены привлечь в экономику 47 млрд грн. дополнительного инвестиционного ресурса. Все деньги, которые бизнес не уплатит в бюджет или сэкономит, автоматически считаются направленными на модернизацию и обновление основных фондов. Хотя это не всегда так. В частности, Кабмин предполагает, что в качестве инвестиционных ресурсов могут быть зачтены освобождение от уплаты НДС на сумму 21,9 млрд грн., создание страховых резервов банковскими учреждениями на 11 млрд грн., снижение ставки налога на прибыль с 23 до 21%, которое высвободит бизнесу, по расчетам правительства, 4,3 млрд грн. Остальные "сэкономленные" расходы — освобождение от уплаты ввозных пошлин в рамках межправительственных соглашений, учет в состав расходов сумм ремонтов и улучшения основных средств, ускоренная амортизация, нулевая ставка рентных платежей по сложным месторождениям нефти и газа и др. — дадут бизнесу около 9,4 млрд грн.
