Государство

Андрей Магера: Не пройдет и 20 лет, как бумажный бюлетень станет реликвией

Заместитель главы ЦИК Украины о недостатках украинской избирательной системы и о том, стоит ли ожидать реализации требований Майдана относительно выборов по открытым спискам

Фото: Илья Литвиненко/"ДС"

ДС Вы работаете в ЦИК с 2004 года, как можете оценить эволюцию избирательной системы за этот период?

А.М. Позитивное развитие избирательного законодательства имело место в 2005-2006 годах. Определенный откат произошел на уровне закона о выборах президента, в частности в 2009 году, а больше всего уже после принятия в 2011 году нового избирательного закона.  

ДС Вы имеете в виду, что вернулись к смешанной системе?

А.М. Вот именно. Это, в свою очередь, повлекло появление мажоритарных избирательных округов с высокой коррупционогенной составляющей. Как следствие, парламент не продолжил процесс политического структурирования. В условиях парламентско-президентской модели появление мажоритарщиков накладывает свой отпечаток на политическую нестабильность коалиции и правительства.  

ДС Вы считаете, что при пропорциональной системе было бы стабильнее?

А.М. Однозначно. Развивались бы политические партии, общий уровень политической культуры, на мой взгляд, был бы значительно выше. Даже при условии закрытой пропорциональной избирательной системы, как бы ее не критиковали, что там и водителей, и помощниц брали в избирательный список...  

ДС Но это же правда...

А.М. Это правда, но вместе с тем даже закрытая пропорциональная система - меньшее зло в сравнении с тем, что мы имеем сегодня, когда задание депутата - думать, как купить избирателя накануне следующих выборов, по сути, заниматься какими-то хозяйственными вопросами округа, а не законотворчеством. С другой стороны, любая избирательная система имеет свои преимущества и недостатки. В условиях существования независимых судов и многих других важных факторов развитого общества выбор избирательной системы на самом деле несущественный. При этом у меня, как практика и человека, который немного изучал избирательные системы, преимущество на стороне пропорциональной избирательной системы.  

ДС Почему?

А.М. Она более чувствительна к политическим настроениям избирателей, отражает политические настроения населения в отдельно взятый период времени. Мажоритарная избирательная система эффективна в других условиях. Обратите внимание,  где она применяется...  

ДС Страны англосаксонского мира...

А.М. Да, США, Великобритания, Канада, Австралия. Она эффективна в том случае, если существуют две-три сильные политические партии. Когда общество пестрое во взглядах, партий много, как, например, Германия или Италия, сложно говорить о мажоритарной системе в чистом виде.  

ДС То есть шаг к пропорциональной системе в 1997 году был правильный?

А.М. По моему мнению, любая смешанная, любая параллельная избирательная система однозначно хуже «чистых» избирательных систем. Для парламента природной является именно пропорциональная избирательная система. При мажоритарной избирательной системе теряется большое количество голосов. На последних выборах в парламент в 2014 году 5%-ный барьер у нас преодолели шесть политических партий, и если суммировать их проценты, то оказывается, что 94% избирателей, которые голосовали за политические партии, представлены своими депутатами в  парламенте. И только 6% избирателей, принимавших участие в голосовании, не представлены депутатами в пропорциональной части. Зато в мажоритарных округах теряется до 60% голосов.

 ДС В округе можно набрать 20% и стать депутатом...

А.М. Фактически речь о том, что большинство избирателей, которые проголосовали в округах, не представлены своим депутатом в парламенте. Это очень серьезный минус.  

ДС Но и проходной барьер в 5% приводит к потере голосов, он не слишком высокий в Украине?

А.М. Думаю, что он все-таки очень высокий. Европейская практика говорит о том, что барьер устанавливается где-то от 3 до 5%. Если этот барьер составляет меньше 3%, он перестает исполнять функцию своеобразного сита и в парламент попадают малые политические силы, усложняются условия для создания коалиции. Очень тяжело всем договориться.  

ДС Ведь в Нидерландах меньше 1%, и как-то договариваются...

А.М. Да, в Нидерландах барьер 0,67%, в Израиле - 2%. Но это скорее исключение. Вместе с тем если барьер выше 5%, то он уже дискриминационный.

 ДС Может быть, лучше, чтобы радикалы были в парламенте, а не на улице? Даже если получили 1-2%, пусть втягиваются в легальный политический процесс...

А.М. К примеру, есть партия «Свобода», которая набрала большое количество голосов на прошлых внеочередных парламентских выборах, но ей не хватило определенного количества голосов, чтобы принять участие в распределении мандатов. Ничего плохого не было бы, если бы они были представлены в ВР или еще какая-то политическая сила, набравшая 3%.  

ДС В 2014 году вы говорили, что в тот момент переходить к открытым партийным спискам было нецелесообразно, а как насчет следующих выборов?

А.М. Вспомните, что в 2014 году речь шла о гипотетическом изменении избирательной системы буквально накануне выборов. Пропорциональная система, которая у нас применялась в чистом виде, одна из худших среди существующих в мире.  

ДС Почему одна из худших?

А.М. Потому что списки закрытые и избиратели не имеют возможности влиять на очередность кандидатов в списке партии.  

ДС Какая же модель подошла бы украинцам?

А.М. Думаю, что она должна быть близкой к той, что существует в Польше, Латвии, Швеции. В 2011 году Парламентская Ассамблея Совета Европы  рекомендовала Украине принять проект избирательного кодекса, который в свое время готовился в парламенте под руководством рабочей группы Юрия Ключковского, и предлагала переходить к пропорциональной системе с открытыми списками.  

ДС Это же было одним из требований Евромайдана?

А.М. Да, и депутаты, которые зашли в Раду на волне революции, в коалиционном соглашении взяли на себя обязательство на первой сессии принять этот закон.

ДС Обещание до сих пор теплое...

А.М. Кроме того, президент Украины в ежегодном послании к Верховной Раде в сентябре этого года отметил, что необходимо принимать закон о выборах в ВР на пропорциональной основе с открытыми региональными списками.  

Фото: Илья Литвиненко/"<a target="_blank" href="http://www.dsnews.ua/">ДС</a>"

ДС В чем проблема?

А.М. В том, что народные депутаты в подавляющем большинстве живут одним днем. Они думают, что за полгода можно принять качественный закон, но они не понимают, что закон о выборах на пропорциональной основе нужно готовить хотя бы полтора-два года. Если мы будем делать это в авральном порядке, неизбежно пострадает качество и хорошая идея будет дискредитирована.  

ДС Как ускорить процесс?

А.М. Думаю, ускорить этот процесс может принятие концепции развития избирательного законодательства, чтобы парламент наконец определился, чего он хочет, какие региональные или компенсационные списки при пропорциональной системе. Сколько будет избирательных регионов, какой процентный барьер, то есть чтобы были определены ключевые вопросы, а дальше к проекту должны были бы быть допущены исключительно практики, специалисты, ученые, чтобы ни одного политика там не было.

ДС То есть политиков вы предлагаете допускать только на стадии голосования? А они согласятся?

А.М. Нужно чтобы практики и ученые подготовили законопроект.

ДС Правки все равно будут, даже в готовый законопроект...

А.М. Да, но костяк уже не изменить. Он будет таким, каким определен постановлением Верховной Рады о концепции развития избирательного законодательства. Я так вижу оптимальный путь. При этом я убежденный сторонник существования избирательного кодекса в Украине, но считаю, что к нему нужно прийти постепенно. Если сейчас пытаться его принимать, избирательная реформа в Украине не состоится. Попробовать сразу урегулировать всю систему выборов: президентских, местных и парламентских, - это лучший способ завалить введение новой качественной избирательной системы. Нужно идти постепенно, принимать новые законодательные акты относительно выборов депутатов, президента, местных выборах. После того как их примут, ввести в действие и включить в избирательный кодекс.  

ДС Что, по вашему мнению, самое плохое в украинской системе выборов и что мешает их нормально проводить?

А.М. Большая проблема в нестабильности избирательного законодательства. Его пытаются менять каждый под себя, под каждые новые выборы.  

ДС У нас ни одни выборы не проходили по одному и тому же закону...

А.М. Кажется, за исключением внеочередных выборов 2007 года. Думаю, что в этой ситуации нужно наконец принять новое прогрессивное законодательство и его «консервировать», в хорошем смысле этого слова.

 ДС Каким образом?

А.М. Эффективный метод, хотя он не самый простой, - это внести изменения в действующую Конституцию и предусмотреть, что законодательные акты относительно выборов и референдумов принимаются определенным квалифицированным количеством голосов депутатов. Такая модель уже работает. В частности, в статье 20 Конституции определено, что законы о государственной символике принимаются не менее чем двумя третями от конституционного состава Верховной Рады. Хотя по юридической силе они являются обычными законами.  

ДС Наши политики обращаются к вам или в ЦИК с вопросом, как менять эту избирательную систему, или у них свои идеи?

А.М. К сожалению, на сегодняшний день обращений в ЦИК по этому поводу не было. Сейчас при председателе Верховной Рады Украины создана рабочая группа по разработке избирательного законодательства, но она не включает в себя представителей ЦИК. Более того представителей ЦИК ни разу не приглашали на заседания рабочей группы. Очевидно, парламенту не нужна практическая помощь со стороны Центризбиркома.  

ДС Это нормальная практика?

А.М. Думаю, что это не нормальная практика. В общем у нас уже есть много наработок относительно избирательного законоведения. В частности, проект избирательного кодекса Юрия Ключковского, законопроект Виктора Чумака, проект избирательного кодекса Андрея Парубия. Все они имеют определенную институциональную память, то есть включают в себя наработки по другим предыдущим проектам. Где-то модифицируются, где-то усовершенствуются. Поэтому для нас важно, чтобы парламент наконец определился для себя, как он видит новую избирательную систему. Если мы все говорим о пропорциональной системе с открытыми списками и никто предостережений публично не заявляет, то давайте определим критерии, как все будет работать на практике.  

ДС Как это будет организовано?

А.М. Если мы говорим о пропорциональной системе на парламентском уровне, то оптимально, чтобы право выдвижения кандидатов имели граждане Украины, но исключительно через политические партии. Имеют ли право создаваться избирательные блоки, пусть решают политики. Мне кажется, что блоки - несколько громоздкая структура. Пропорциональная система с открытыми региональными списками в украинских условиях является наиболее эффективной по нескольким факторам. Во-первых, у нас существует президентско-парламентская модель, при которой парламент должен сформировать коалицию. Коалиция, в свою очередь, должна сформировать правительство. Правительство по определению должно быть стойким, так как в противном случае это может повлечь за собой серьезные правительственные кризисы и, как следствие, нестабильность государства. Во-вторых, при пропорциональной системе с региональными списками партии будут организационно развиваться на местах, в регионах. И в-третьих, подкупить избирателей при пропорциональной избирательной системе намного сложнее, чем при мажоритарной.  

ДС Почему сложнее? Можно предложить снизить пенсионный возраст. Или это не подкуп?

А.М. Пенсионный возраст, то немного другое. Если мы имеем мажоритарный округ, то количество избирателей в среднем составляет 160-170 тыс. человек. Предложить что-то конкретному избирателю немудрено. Зато при пропорциональной избирательной системе нужно получить результат в пределах общегосударственного округа, где более 35 млн избирателей. Подкупить конкретного избирателя становится намного сложнее, и вместе с тем более очевидным становится подкуп в глобальных масштабах. Еще есть важный момент - практический. У нас сейчас в парламенте нет депутатов от всех одномандатных округов: Крыма, Севастополя, отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Это означает, что почти 30 депутатов не избрано. Пропорциональная избирательная система позволяет избрать полный состав Верховной Рады, 450 человек.  

ДС Сейчас в очередной раз заговорили о выборах в отдельных районах Донецкой и Луганской областей. Вы рассматривали такую возможность с точки зрения их организации?

А.М. В комиссии этот вопрос не обсуждался. Однако я глубоко убежден, что проведение любых выборов на оккупированных территориях до их деоккупации, вывода войск, иностранных военных формирований, разоружения, проведения амнистии...  

Фото: Илья Литвиненко/"<a target="_blank" href="http://www.dsnews.ua/">ДС</a>"

ДС Амнистии?!

А.М. Да, это непопулярный шаг, но мы вынуждены будем к этому идти в отношении тех лиц, которые не совершали тяжких преступлений: не убивали, не калечили, не пытали. То есть должны быть определенные предпосылки в сфере безопасности, для того чтобы запустить политическую составляющую минского переговорного процесса. Я глубоко убежден, что проводить выборы на территории, где не придерживаются принципа свободных выборов, где отсутствуют принципы секретности голосования, условия для свободного функционирования СМИ, свободы деятельности, равноправия кандидатов политических партий, более того, сами избиратели могут быть подвергнуты запугиванию, априори невозможно. И не случайно Парламентская Ассамблея Совета Европы в одном из своих решений тоже отметила, что безопасность является вопросом номер один.  

ДС Как вы считаете, очередные выборы пройдут по действующему закону или снова перепишут все под выборы?

А.М. Трудно сказать, с точки зрения сегодняшнего дня выходит, что в парламенте нет критического большинства для принятия изменений к избирательному закону.  

ДС А тем более написать новый?

А.М. Из-за низкого уровня политической культуры, из-за политической близорукости, из-за политиков, которые живут одним днем, одними выборами, неспособны рассчитывать на несколько шагов вперед и выстраивать стратегию своего поведения. Это самая большая проблема. В игру в длинную, к сожалению, практически никто не играет.  

ДС Это проблема качества политического класса?

А.М. Да, имеющейся политической элиты. Однако прогресс в любой сфере не остановить, в том числе и в сфере реформирования избирательного законодавства. И лучше это сделать раньше, под контролем парламента, чем впоследствии не иметь возможности повлиять на события.  

ДС Вы имеете в виду очередную революцию?

А.М. Необязательно. Может быть давление международного сообщества, общественности.  

ДС В Украине мы уже дважды оказывались в такой ситуации, в 2004 и 2014 годах...

А.М. Вряд ли мы увидим сейчас митингующих против нынешней избирательной системы, но недовольство есть. Депутаты должны эту ситуацию почувствовать, понять существующие тенденции. Если они их не почувствуют, ситуация может зайти в такое русло, на которое политики уже влиять никак не будут.  

ДС Сейчас много говорят об электронном управлении. Насколько реально голосовать через интернет?

А.М. Думаю, рано или поздно мы придем к электронному голосованию. Это если не среднесрочная цель, так долгосрочная точно. Государства всего мира к этому придут. Не пройдет и  20 лет, и бумажный бюлетень станет реликвией или вообще перестанет существовать.  

ДС Но это точно не на очередные парламентские и президентские выборы.

А.М. Тема электронного голосования на сегодняшний день более актуальна для небольших стран. Украину по территории, площади и населению нельзя отнести к малым государствам. Франция, Германия, Великобритания пока несколько настороженно относятся к системе электронного голосования.  

ДС Почему?

А.М. Эта система должна сначала пройти обкатку в других государствах. В той же Эстонии она достаточно широко используется. Нужно посмотреть плюсы и минусы, чтобы не повторять ошибки других.  

ДС В ЦИК кто-то собирает такой опыт?

А.М. Этот опыт потихоньку собирают для себя не только представители ЦИК, но и отдельные депутаты, которые интересуются вопросами избирательного процесса, а также ряд международных структур, общественных организаций. Со временем мы к этому придем. Что касается голосования по интернету, я бы не ставил знак равенства между голосованием по интернету и электронным голосованием. Электронное голосование - это когда вы приходите на избирательный участок и вместо бюллетеня берете свою карточку избирателя, похожую на банковскую, и используете ее во время голосования. Голосование через интернет - идея интересная для внедрения в среднесрочной перспективе. Можно попробовать в порядке эксперимента на уровне закона предусмотреть такое голосование на отдельных избирательных участках за границей. Если будет больше плюсов, чем минусов, нужно будет ввести его и на весь зарубежный избирательный округ, для всех избирателей, проживаючих за границей. Я не уверен, что в Украине нужно идти к подобному голосованию.

ДС Почему?

А.М. У меня все-таки больше доверия к аккумулированию голосов избирателей в помещении избирательных участков. Однако информационные технологии развиваются очень быстро, потому мы даже представить не можем, что будет через 10 лет.  

ДС Будем надяться, что по крайней мере выборы еще будут...

А.М. Я сторонник информационных технологий, но спешил бы медленно, потому что все, что делается второпях, без надлежащей подготовки, к сожалению, может привести лишь к проблемам.