Регионы получат свое. Правительство предложило передать на места часть новых доходов и полномочий
Правительство намерено уже в этом году завершить реформу межбюджетных отношений. В Кабмине уверены, что депутаты примут правки в Бюджетный кодекс еще до летних каникул, тем самым дав возможность команде Николая Азарова сверстать главную финансовую смету страны на будущий год уже с учетом этих новаций. Власть выполнила свое обещание повысить финансовую самостоятельность регионов: поступления от некоторых общегосударственных налогов теперь будут направляться в местные бюджеты. Однако там этому вряд ли так уж обрадуются. Ведь вместе с новыми доходами региональные бюджеты получат и новые бюджетные обязанности.
От общего к частному
Наполнить местные бюджеты деньгами власть обещает уже не первый год. И предыдущее правительство Виктора Януковича, и отставленный Кабмин Юлии Тимошенко видели решение этой проблемы в одном: передаче части поступлений от общегосударственных налогов и сборов в местную казну. Согласно предложенным сейчас правкам в Бюджетный кодекс на местах будут оставаться пока еще виртуальный налог на недвижимость (его наличие оговаривается в новом Налоговом кодексе, одобренном Кабмином 9 июня), плата за лицензии и сертификаты, 50% от сборов за пользование лесами, водами и недрами и 50% сбора за загрязнение окружающей среды (сейчас остается 20%). В результате совокупно местные бюджеты, по подсчетам Минфина, дополнительно получат 4 млрд грн. Интересно, что налог на недвижимость будет приносить им всего 370 млн грн. Для сравнения: приблизительно такой же объем средств налоговики намерены перечислить в течение 2010 г. от сбора за загрязнение окружающей среды. По словам первого заместителя главы Администрации Президента Ирины Акимовой, по проекту Налогового кодекса налог на недвижимость будут уплачивать лишь владельцы квартир площадью свыше 300 кв. м. Но и это далеко не все: местным властям предоставляется право устанавливать не только ставку этого налога, но и льготы по его уплате. Как показывает практика, в перечне льготников окажутся в первую очередь представители местной власти и их окружение.
Самым же существенным ресурсом для региональных бюджетов, как считают в ведомстве Федора Ярошенко, должны стать поступления от налога на прибыль. Они увеличат доходы регионов в общей сложности на 9 млрд грн. Хотя пока точно неизвестно, какая часть этого налога будет оседать на местах (это должно быть закреплено в Налоговом кодексе). Изменения в Бюджетный кодекс оговаривают, что часть налога на прибыль будет зачисляться в местные бюджеты развития, откуда финансируются капитальные инвестиции. По действующим правилам главным источником, из которого местная власть может черпать средства на инфраструктурные проекты, являются доходы от продажи и аренды земельных участков и другого коммунального имущества. И этих средств хронически недоставало: за последние несколько лет бюджеты развития выполнялись от силы на 25–40%. К тому же средства, как правило, расходовались не по назначению, в основном на погашение зарплатных или коммунальных долгов. И это не позволяло регионам реализовывать полноценные инвестиционные проекты: прокладывать новые дороги или возводить объекты социальной инфраструктуры.
Но существенно расширить свои доходы за счет поступлений от налога на прибыль смогут далеко не все регионы. Значительная часть компаний платит налоги не по месту фактического расположения производства, а по месту регистрации головного офиса, который, как правило, находится в Киеве или крупных промышленных центрах. В столице собирается около трети общего объема налога на прибыль и НДС, чуть меньше — в Донецке, Запорожье и Харькове. Именно эти города получат выгоды от реформы межбюджетных отношений. Городки и поселки, в которых нет крупного промышленного производства, как и сейчас, останутся на мели. Правда, правки к Бюджетному кодексу дают им шанс переманить на свои территории офисы крупных компаний, поскольку по ним местные советы наделяются правом предоставлять льготы по части налога на прибыль, которая будет зачисляться в местную казну. Если эти правила заработают, в глубокой провинции местные власти наверняка будут устраивать аттракционы невиданной щедрости, чтобы завлечь представительства крупных компаний и тем самым обеспечить себе пусть даже небольшой доход от налога на прибыль. Новация, если она будет поддержана парламентом, окажется полезной и для бизнеса, открыв новые оптимизационные возможности по одному из самых "тяжелых" налогов.
Груз ответственности
Расширение финансовой самостоятельности регионов имеет и обратную сторону: вместе с дополнительными источниками доходов на плечи местных властей лягут и новые обязанности по финансированию отдельных видов расходов, которые сейчас оплачиваются из общегосударственного бюджета (содержание центров реабилитации детей-инвалидов; социальная адаптация бывших заключенных и бездомных; поддержка детей-сирот; финансирование львиной доли из обширного перечня ветеранских выплат, пенсий инвалидам, героям труда и большинству других льготников). В целом после утверждения новой редакции Бюджетного кодекса перечень расходов, которые будет финансировать региональный бюджет, увеличится на 25%. Минфин оценивает дополнительный ресурс, который ежегодно будут получать местные бюджеты от перераспределения налоговых поступлений, в 13,8 млрд грн. В какую сумму им обойдется "обслуживание" дополнительных расходов, чиновники скромно умалчивают. По подсчетам правительства Юлии Тимошенко, которое в своем варианте правок к Бюджетному кодексу предлагало передать на места финансирование практически идентичного перечня расходов, эта сумма составит почти 26 млрд грн.
Не сумев самостоятельно справиться с новыми финансовыми обязанностями, местной власти придется обращаться за помощью в Киев. "Большинство этих расходов будет покрыто дотациями из госбюджета. И местные советы сработают здесь как кассы. С таким же успехом трансферты можно было бы отдать Ощадбанку и не закладывать их в доходную часть местного бюджета. Но Минфину пришлось бы признать, что на самом деле регионы стали как минимум на треть беднее. И тогда вся декларируемая властью концепция финансово независимых областей рушится", — комментирует "ДС" инициативу правительства эксперт Ассоциации городов Украины по вопросам бюджета Юрий Ганущак. "Фокус заключается в том, что на места из центра переложены не только дополнительные финансовые ресурсы, но и ответственность. Теперь при любых формальных задержках социальных выплат или их сокращении виновата будет уже не центральная, а местная власть. А если она замешкается с решением проблемы, из Киева ее могут назидательно пожурить, а то и вовсе уволить", — дополняет его главный научный консультант Института законодательства Верховной Рады Александр Кириченко.
Президенту сделали приятно
Правками к кодексу предлагается изменить и процедуру утверждения бюджета: вместо трех чтений этот документ (в случае утверждения правок) будет проходить только два. По Закону "О регламенте Верховной Рады" без третьего (и второго) чтения могут рассматриваться законопроекты, которые, по мнению депутатов, не требуют доработки, а также документы,не являющиеся проектами кодексов и содержащие меньше 100 статей. Принятый за 10 минут сразу во всех чтениях закон о госбюджете на текущий год содержит 89 статей. Но ведь такую краткость правительство, которое готовит бюджетный законопроект, может проявлять далеко не всегда.
В Минфине поясняют: сокращение процедуры рассмотрения бюджетного законопроекта даст возможность Кабмину и профильному комитету ВР дольше поработать над документом. По действующим правилам первое чтение проекта главной сметы страны должно состояться не позднее 20 октября, второе — 20 ноября, третье — 25 ноября. Правительство предлагает второе чтение проводить не позже 1 декабря, что совокупно на 10 дней увеличивает возможность доработки документа. "В бюджетном законе разбираются единицы из тех, кто имеет депутатские значки. Теперь им просто открыто сказали: и без вас разберемся. Фактически процедура мгновенного принятия бюджета легитимирована на ближайшие годы", — уверен Александр Кириченко.
Зато главу государства правки к Бюджетному кодексу сделают непосредственным участником бюджетного процесса. Ведь, помимо Верховной Рады и Счетной палаты, информацию о нем — начиная от материалов к бюджетной резолюции на будущий год и заканчивая отчетами об исполнении бюджета прошлого года — должна подаваться еще и Президенту. Хотя, в соответствии с Конституцией, никакого отношения к бюджетному процессу, кроме возможности подписать соответствующий закон или наложить на него вето, глава государства не имеет.
Новые полномочия уготованы также ГлавКРУ и Госказначейству. Кроме своих прямых обязанностей — контроля за целевым использованием бюджетных средств — они должны будут давать заключения относительно того, нуждаются ли министерства и ведомства в запрашиваемой ими сумме, которая будет включена в расходную часть готовящегося бюджета, и отвечают ли взятые бюджетные обязательства соответствующим бюджетным ассигнованиям.
