Игорь Колиушко
Инициированная Президентом административная реформа вызвала шквал упреков со стороны оппонентов власти. Оппозиционеры обвинили Банковую в управленческой бездарности и нежелании по-настоящему оптимизировать государственное управление.
О своих оценках начатых преобразований "ДС" рассказал директор Центра политико-правовых реформ о последствиях административной реформы Игорь Колиушко.
Насколько эффективна, по вашему мнению, предложенная модель реформирования власти?
И.К. Это совсем не та реформа, которая должна была быть проведена. Сама технология изменений порождает много проблем. Изначально не была утверждена ни одна концепция, то есть непонятна стратегия реформы — куда мы движемся? Хотя проекты уже давно наработаны. Первым шагом должно было стать принятие закона о министерствах и других центральных органах власти. Из него стало бы понятно, какие в принципе функции должно выполнять министерство, а какие нужно отдать инспекциям, агентствам и службам. Это не сделано. Далее, непонятно, для чего было переиначивать названия ряда министерств. Например, зачем к Минэкономики добавили еще и торговлю, к МинАПК — продовольствие, а Минтранссвязи переименовали в Мининфраструктуры. Других причин, кроме как поделить деньги на замену печатей и табличек, а также провести увольнения неугодных клерков под видом реорганизации, я не вижу.
А что с остальными ведомствами?
И.К. Деление на службы, инспекции и агентства, которые от имени государства осуществляют политику, контролируют и управляют собственностью, — идея в принципе здравая. Но эти органы должны быть правительственными, то есть жестко зависеть от профильных министров. Такие органы создаются Кабмином, который и назначает их руководителей по представлению министров. Даже те органы, которые уже были правительственными, например Гослекинспекция или Госавиаадминистрация, повысили до центральных. А это значит, что расходы на них вырастут, а их руководителей станет назначать Президент по представлению премьера. Министры, которые должны курировать эти ведомства и отвечать за их действия, к назначению этих руководителей формально отношения иметь не будут. Более того, у нас уже сложилась традиция: если кого-то назначает Президент, он чувствует себя на уровне с министром, и министр ему не указ. Как и в случае с заместителями министра, которых также назначает глава государства, руководителей "подчиненных" органов можно использовать для различных комбинаций и поддержания баланса между разными группами влияния. Ведь реально этих людей будет назначать Администрация Президента, и они станут вносить вразрез с министерством свои законопроекты. А отвечать за них придется министру.
Конфликт интересов будет и внутри отдельных ведомств, в частности государственных служб. Похоже, что они будут совмещать функции по предоставлению административных услуг, и контрольно-надзорные функции. То есть здесь институционный конфликт, который, кстати, содержит самую большую коррупционную составляющую, сохраняется. Относительно первых решений по административной реформе есть и другие важные замечания. В частности, почему в указах Президента не упоминаются органы власти, которых нет ни среди реорганизованных, ни среди ликвидированных, ни среди сохраненных. Это касается, среди прочего, Главгосслужбы. Ведь в этом контексте не понятно, кто собственно будет осуществлять сокращения бюрократов, и по каким критериям будет проходить этот процесс.
Каков будет результат этих пертурбаций?
И.К. Думаю, все идет к гиперцентрализации власти в руках Президента. Понятие правительственных органов вообще изымут из законодательства. Министры будут нивелированы как институт власти в своей отрасли. Министр должен будет любой шаг согласовывать с Администрацией Президента, потому что без поддержки главы государства его никто не станет слушать. По фактическим полномочиям они будут не более значимы, чем заместители руководителя АП. Одна из причин, почему пошли таким путем, это повторение опыта России. Но там, по мнению многих экспертов, подобная реформа лишь усилила бюрократизацию госорганов, поскольку каждое отдельное ведомство, чувствуя себя независимым от министра, пытается создать государство в государстве, придумывает услуги, которые ему хочется предоставлять. Нет сомнений, что и у нас этот опыт повторится.
Какие мероприятия действительно помогли бы оптимизировать госуправление?
И.К. По концепции, которая наработана ранее в рабочих группах при правительстве, все ведомства, не являющиеся министерствами, должны были либо стать департаментами министерств, либо органами в их структуре. Роль министров должна была быть усилена. В самом министерстве должны были появиться госсекретари — госслужащие, которые назначаются по конкурсу и управляют аппаратом министерства. А у министра должен быть один заместитель, которого также назначает Кабмин по его представлению, чтобы министр не сомневался, что это его единомышленник. А если будет так, как планируется сегодня, — два заместителя, один из которых — руководитель аппарата, и их обоих станет назначать Президент, то не будет ни доверия между министром и политическим замом, ни полноценного аполитичного руководителя аппарата.
