Алексей Хмара. Руководитель объединения "ТОРО" — контактной группы Transparency International в Украине — о рисках антикоррупционного законодательства

Несмотря на заявления Президента и правительства о масштабной борьбе с коррупцией, никаких реальных мероприятий в этом направлении в течение 2010 г. сделано не было. Международные организации неоднократно предупреждали украинские власти, что, не изменив ситуацию, они приговаривают страну к международной изоляции. Наиболее авторитетной среди таких критиков считается Transparency International — международная неправительственная организация, основанная в 1993 г. и имеющая представительства более чем в 100 странах мира. Самым резонансным продуктом TI является рейтинг уровня коррумпированности государств. Украина занимает в нем 134-ю позицию из 178 возможных. Эксперты TI считают, что наш уровень коррупции столь же высок, как в Того, Нигерии, Гондурасе, Бангладеш и Зимбабве. О том, какие последствия может иметь промедление с принятием антикоррупционного законодательства, "ДС" рассказал руководитель контактной группы TI в Украине Алексей Хмара.

Как, по мнению Transparency International, должен выглядеть идеальный антикоррупционный закон?

А.Х. В антикоррупционном законодательстве должны быть соблюдены три простых принципа. Первый — неотвратимость наказания. В европейской практике не так важно, насколько жестким будет наказание за коррупционное правонарушение. Главное, чтобы оно наступило, а соответствующие действия получили огласку. Второй фактор — предупреждение коррупции. Необходимо проводить работу в органах власти, осуществлять внутренний контроль, внедрять образовательные программы, переписывать должностные инструкции. И наконец, третье — мы должны давать возможность гражданскому обществу проводить мониторинг, заявлять о фактах коррупции.

Работают ли эти принципы в Украине?

А.Х. Не работают. Во-первых, у нас пока проблемы с неотвратимостью наказания за коррупцию. Ежегодно в стране составляется около 10 тыс. админпротоколов о коррупции, заводится до 5 тыс. уголовных дел. Но все они касаются мелких чиновников, максимум сельского головы или главы райадминистрации. Как правило, более крупные коррупционеры, чтобы избежать наказания, находят аргументы в суде. В результате дела с их участием возвращаются инициаторам — милиции и прокуратуре, а те получают выговор за неэффективную работу. Поэтому правоохранители стараются изначально искать беззащитных жертв, за счет которых можно выполнить план, остальные остаются безнаказанными. От судебной системы зависит многое. К примеру, из всех "коррупционных" дел, переданных в суды, только 16% заканчиваются вынесением приговоров. Причем они, как правило, очень мягкие. Остальное теряется.

Что касается внутреннего контроля в органах власти, то в Европе для этого существуют специальные независимые органы, представители которых есть в каждом министерстве и ведомстве. Они проводят как разъяснительную, так и упредительную работу. В Украине этот механизм, который был прописан в предыдущем варианте антикоррупционного закона и должен был заработать с 1 января 2011 года, ликвидирован вместе с правительственным уполномоченным по противодействию коррупции.

Решит ли эту проблему новый антикоррупционный орган, который предлагается создать?

А.Х. Поскольку создавать этот орган и определять его полномочия будет Президент, то, естественно, это будет зависимая институция. Так как его главной задачей станет поиск коррупционеров среди чиновников, в том числе и высшего звена, то логично было бы, чтобы формированием правил игры занимался законодатель — Верховная Рада.

Готовы ли существующие правоохранительные органы к борьбе с коррупцией?

А.Х. Недавно мы проводили исследование относительно готовности к реальной борьбе с коррупцией 13 ключевых секторов и институций. Среди них были и парламент, и бизнес, и правоохранительные органы. Последние готовы меньше всего. Во-первых, они политически зависимы. Чего только стоят заявления Генпрокурора Виктора Пшонки о том, что он полностью разделяет программу и политику Президента Виктора Януковича и будет ее выполнять как руководитель своего ведомства. Ведь на самом деле ГП должна как независимый орган контролировать главу государства.

Кроме того, силовикам не хватает кадрового и финансового ресурса. Мы подсчитали: для мероприятий по борьбе с коррупцией (то есть исключительно для выявления правонарушителей, без учета расходов на предупреждение коррупции) нужно около 200 млн грн. в год. Деньги сравнительно небольшие, но их нет. Этот ресурс необходим, поскольку, согласно законопроекту №7487, значительно расширяется круг субъектов, которые потенциально могут совершать коррупционные деяния и, соответственно, за которыми необходимо вести усиленный контроль. Если раньше их было около 300 тыс., то за счет добавления сюда учителей, врачей, нотариусов и прочих публичных служащих, которые не являются чиновниками, их станет около 1 млн. Правоохранителям также необходимо будет вести аналитическую работу, к которой многие из них не готовы. У нас постоянно идет "игра" — то забирают антикоррупционные полномочия у прокуратуры и СБУ и передают милиции, то возвращают обратно. Люди только начинают учиться, привыкать, а тут у них уже нет полномочий. Это не добавляет стабильности. Третья причина низкого уровня готовности к борьбе с коррупцией — постоянная гонка за показателями. Пока над милиционером висит план, он будет искать слабых, не связываясь с теми, кто крадет сотнями миллионов.

Достаточно ли внесенных в законопроект субъектов, которые подпадают под антикоррупционные ограничения?

А.Х. Думаю, этот круг нужно расширить. Есть Конвенция ООН против коррупции, к которой присоединилась и Украина. И там прописана норма о включении в данный перечень юридических лиц. Эта норма была в варианте закона, который вносился президентом Виктором Ющенко. Но, к сожалению, изъята в нынешней версии законопроекта. Конечно, ходили разговоры, что такую норму нельзя пропускать, что 7 млн наших граждан будут ходить под колпаком. Но это лукавство. Депутаты просто не хотели, чтобы закон в таком варианте в принципе был принят, поскольку сами зачастую являются связанными лицами в субъектах хозяйственной деятельности и не хотят дополнительного вмешательства со стороны силовых структур. Но, скажем, в Европе нет разделения на "государственную" и "частную" коррупцию. Правила одинаковы для всех: если крадешь — должен нести ответственность. Есть специальное законодательство о конфликте интересов, независимо от того, работаешь ты в госорганах или в коммерческой структуре. У нас же за нецелевое использование средств в частной компании максимум, чего можно опасаться, — это 170 грн. штрафа от налоговой. Но поскольку мы подписали Конвенцию, нам необходимо принимать законы, оговаривающие ответственность юридических лиц за коррупционные деяния.

В законопроекте нет нормы о декларировании доходов и расходов родственниками должностных лиц. Как это соотносится с мировой практикой?

А.Х. В развитых странах непонятно откуда взявшееся неприличное богатство родственников порицается. Причем во многих случаях этот принцип действует на уровне неписанного права. У нас к раскрытию всех карт чиновники пока не готовы. Прикрытие очень благородное, якобы Конституционный суд в одном из своих решений постановил, что отец за сына не отвечает. То есть человек не может нести ответственность за состояние своих родственников. Но суть в том, что КС, отвечая на запрос Верховного суда и признавая неконституционными положения предыдущего антикоррупционного закона, не обмолвился о необходимости декларировать доходы и расходы самими родственниками. Тем более такая практика действует при приеме на работу в органы правопорядка: кандидат и его родственники обязуются декларировать свои доходы и расходы.

Какой риск того, что антикоррупционный закон не заработает?

А.Х. Риски огромные. Во-первых, этого не случится, если не будет публичности в действиях власти, если не заработает в полной мере Закон "О доступе к публичной информации". Во-вторых, борьбы с коррупцией не получится без упрощения процедур общения правительства и граждан. Конечно, без политической воли закон может иметь и обратный эффект — рост взяток в геометрической прогрессии. По нашим подсчетам, в 2007 году украинцы дали взяток на $3 млрд. Если закон сработает в обратную сторону (ужесточение ответственности повышает риски и, соответственно, размеры неофициальных "гонораров"), мы можем получить удвоение этой суммы.

А если Украина перестанет выполнять обязательства, взятые на себя в рамках международных договоров, к нам просто начнут относиться, скажем, как к Северной Корее. Если брать за основу оценки рейтинга коррумпированности, который составляет Transparency International, то падение страны ниже сотого места в списке сразу вызывает отторжение у инвесторов. По нашим наблюдениям, если государство падает со 101-го до 130-е места, это сразу ведет к сокращению инвестиций на уровне 2% ВВП. Со 131-го по 150-е — минус 5%. Украина балансирует между этими антирейтингами, пребывая на 134-м месте. То есть минимум 2% ВВП инвестиций мы сегодня недополучаем. Правда, есть и другая категория инвесторов, которые активно используют в своей работе серые схемы. Для них чем ниже страна в рейтинге, тем лучше. Они знают: здесь можно делать, что хочешь, проводить нелегальные операции, выводить сюда пиратское производство. И все сойдет с рук благодаря неофициальным благодарностям чиновникам, решающим вопросы. Если ситуация не изменится, именно таких инвесторов в Украине будет все больше.

Справка

6 октября 2010 г. Конституционный суд своим решением №21-рп/2010 по иску Верховного суда признал неконституционными часть положений Закона "Об основах предупреждения и противодействия коррупции". Суд вынес решение о несоответствии Основному Закону требования о проведении специальных проверок не только для кандидатов на потенциально коррупционные должности, но и для их родных и близких. Это решение мотивировалось тем, что если данные о родственниках будут предоставлять сами кандидаты, то информация может быть недостоверной, чем будут нарушены права этих родственников.