Николай Франтовский о том, почему и после реформы прокуратура останется самым влиятельным контролирующим органом

Николая Франтовский, партнер юридической компании "Франтовский и Ковалевский"

В начале сентября Венецианская комиссия направила Украине свое заключение на проект закона о прокуратуре, разработанный Администрацией Президента. Документ в целом получил положительный отклик европейских юристов. Исключение составили лишь отдельные пункты, такие как представительство прокуроров в судебном процессе (ст. 24). По мнению комиссии, законопроект наделяет работников прокуратуры слишком широкими полномочиями при обращении в суд в порядке защиты интересов человека и государства. О том, какие проблемы это может создать на практике, в особенности отечественному бизнесу, хорошо знает бывший прокурор (Волынской и Житомирской обл.), а ныне совладелец юридической компании "Франтовский и Ковалевский" Николай Франтовский.

Новый закон лишит прокуратуру функции общего надзора. Означает ли это, что она наконец утратит статус высшей контролирующей инстанции?

Н.Ф. Функции общего надзора за соблюдением законодательства и предварительного следствия закреплялись за прокуратурой временно.

Согласно Переходным положениям Конституции она должна исполнять их лишь до утверждения законов, регулирующих работу профильных контролирующих структур и системы досудебного следствия. В Украине уже создано более восьми десятков контролирующих органов, проведена судебная реформа, принят новый Уголовно-процессуальный кодекс.

Поэтому формально нет необходимости в том, чтобы сохранять за ГПУ статус высшей контролирующей инстанции. Более того, формально законопроект оставляет за прокуратурой лишь контроль над уголовным процессом и представительство интересов государства и граждан в суде. Другое дело, как могут трактоваться эти полномочия.

Вы имеете в виду статью 5, где речь идет об отстаивании прокуратурой интересов государства в судах?

Н.Ф. Именно. Если внимательно проанализировать в документе все, что касается полномочий прокуратуры в этом направлении, то окажется, что по большому счету функции, которые характерны при осуществления общего надзора, сохраняются за органами прокуратуры.

Вот смотрите. Статья 24 этого документа гласит, что работники прокуратуры смогут инициировать проведение проверок, истребовать документы у контролирующих органов и субъектов хозяйственной деятельности, беспрепятственно попадать на территорию предприятий, назначать проведение проверок и ревизий, истребовать пояснения у должностных лиц соответствующих органов и бизнес-структур.

Согласитесь, эти полномочия уж слишком напоминают осуществление прокурорами общего надзора и не характерны для представительства в суде. Моя принципиальная позиция заключается в том, что сохранение функции представительства органами прокуратуры интересов человека и государства в суде необходимо, поскольку эта функция предусмотрена в Конституции Украины, но только в случае установления оснований для этого в ходе расследования уголовного производства и по результатам такого производства.

В таком случае реагирование прокурора будет полным и эффективным. При закреплении за прокуратурой тотального права обращения в суд законодатель фактически предоставляет право прокурору вмешиваться во все сферы общественной и хозяйственной деятельности, от чего наше государство декларативно хочет уйти. В том числе посредством принятия нового закона о прокуратуре.

Но ведь и это еще не все. Сегодня прокуроры могут вмешиваться в расследование дел, которые находятся в производстве других правоохранительных органов, путем передачи их для расследования в органы прокуратуры.

Да, но ведь окончательное решение будет принимать суд…

Н.Ф. Конечно, и это правильно. Но чтобы служители Фемиды могли выносить взвешенные решения, нужно, чтобы суды действительно стали независимыми, нужно уменьшить влияние прокуратуры и органов власти на суд. А оно сегодня остается велико.

Возьмем, к примеру, Высший совет юстиции (ВСЮ), в компетенцию которого входит формирование кадровой политики всей судебной системы. В его составе сегодня представлен Генпрокурор и два его заместителя. И их мнение учитывается, а во многих случаях имеет решающий вес при подборе кандидатов в судьи или продвижении служителей Фемиды по карьерной лестнице.

И может ли такая система помочь судьям в полной мере держать удар прокуратуры?

Новый закон о прокуратуре изменит процедуру формирования кадрового состава этого органа, что, как декларируют в Администрации Президента, позволит повысить профессионализм прокуроров и исключить возможность попадания в прокуратуру случайных и нечестных людей. Как вы оцениваете эти новшества?

Н.Ф. По сути, речь идет о создании новой организации отбора и подготовки прокуроров, аналогичной действующей в судебной системе.

Закон оговаривает создание специальной квалификационной комиссии, которая будет отбирать претендентов на право занимать прокурорский пост. Затем они будут проходить специальное обучение, стажироваться и только после этого, получив положительные выводы комиссии, смогут становиться прокурорами.

Изменение правил подбора кандидатов, безусловно, улучшит уровень подготовки кадров. Ведь, согласитесь, многим претендентам, которые ранее могли договориться с одним прокурорским начальником, уже будет не под силу заслужить благосклонность целой комиссии. Важным в этом вопросе является заполнение комиссии честными и принципиальными работниками.

Но, судя по всему, о кардинальной кадровой чистке в органах прокуратуры пока речь не идет. Ведь, несмотря на запланированную проектом закона ликвидацию специализированных подразделений (экологическая, транспортная, военная прокуратура, а также городские прокуратуры в областных центрах), сокращение личного состава ведомства не планируется. Чем в таком случае могут заняться сотрудники готовящихся к упразднению подразделений?

Н.Ф. Вполне вероятно, что их направят осуществлять процессуальное руководство расследований. То есть курировать работу следователей милиции, СБУ, налоговой. Тем более что сейчас это направление в прокуратуре серьезно провисает.

Судите сами: может ли один работник прокуратуры качественно проследить расследование по 400 делам? А именно такой объем работы сегодня имеют сотрудники, например, столичной прокуратуры.

Тем более что с изменением УПК нагрузка только растет, ведь все заявления о нарушениях закона регистрируются в едином реестре и по ним автоматически начинается расследование. Поэтому перевод на это направление дополнительных кадров только пойдет на пользу.

Небольшое уменьшение штата прокуроров способствовало бы повышению уровня оплаты труда в этом органе, поскольку он на сегодня является крайне низким и не соответствует нынешним реалиям и нагрузке на работников.

Как вы расцениваете предложенные поправки в процедуру назначения и увольнения Генпрокурора? Авторы законопроекта о прокуратуре предлагают сделать его полномочия бессрочными (сегодня это пять лет). Не является ли такое новшество стимулом для Виктора Пшонки в контексте грядущих президентских выборов?

Н.Ф. Вполне возможно. Но утверждение такой нормы считаю неправильным, поскольку такой ответственный пост, как руководитель органов прокуратуры, должен быть подконтролен исключительно парламенту и по результатам отработанного конституционного срока Генеральный прокурор должен предоставить мотивированный отчет именно парламенту, который по результатам его изучения и проверки решит вопрос о возможности дальнейшего пребывания Генерального прокурора на должности.

Причем такой важный вопрос, как назначение и отставка Генерального прокурора Украины, должен осуществляться парламентом исключительно позитивным голосованием конституционным большинством.