Подземная реприватизация
После года напряженных раздумий власть решила навести порядок в сфере недропользования. Однако осуществление этого намерения выглядит более чем непрозрачным: решения о том, у кого отбирать лицензии на добычу полезных ископаемых, а у кого — нет, чиновники, вероятно, будут принимать по своему усмотрению.
На днях природоохранная прокуратура опротестовала 508 лицензий, выданных в 2004 г. Аргументация проста: в законе "О государственном бюджете на 2004 г." в статье 9 был предусмотрен аукционный способ выдачи лицензий на разработку месторождений полезных ископаемых. Однако на протяжении 2004 г. Госкомприроды провел лишь два аукциона (оба в конце года). Все остальные лицензии были выданы на основе решения специальной комиссии, формируемой Госкомприроды. Это нарушение закона, поэтому, как, вероятно, считают в прокуратуре, все лицензии следует либо аннулировать, либо переоформить.
По закону, предписания прокуратуры сейчас должно исполнить Министерство экологии — собственно, работники именно этого ведомства будут решать, какие лицензии следует отбирать через суд, а по каким — не предпринимать каких-либо действий, которые могут затронуть интересы их держателей, то есть оформить в соответствии с нынешним законодательством.
По версии МВД, аннулировать выданные лицензии сейчас необходимо потому, что вследствие якобы незаконных действий Госкомприроды государству был нанесен ущерб. Убытки казны, если таковые имели место, можно разделить на две категории: недополученная государственными предприятиями прибыль и средства от продажи лицензий, которые не поступили в бюджет из-за того, что аукционы не проводились.
В данный момент органы внутренних дел акцентируют внимание именно на первом. Так, по оценкам МВД, сумма прибыли, которую могли бы получить, к примеру, дочерние структуры национальных акционерных компаний (НАК) "Надра України" и "Нафтогаз України", составляет более чем $50 млн.
Правоохранители говорят о 16 месторождениях, на разработку которых была выдана часть лицензий. Их ранее разрабатывала НАК "Надра України". Эта компания, в частности, вкладывала деньги в так называемое разведочное и научно-исследовательское бурение. Фактически, она открывала месторождения и готовила их к полноценной эксплуатации.
Обычно "Надра" продолжали разработку скважин, но в 2004 г. все было несколько иначе. Внимание МВД привлек тот факт, что в этот период "Надра України" отказывались от дальнейшей разработки некоторых месторождений и их лицензии передавались коммерческим структурам. В частности, источники в МВД называют Луценковское, Южно-Луценковское, Свиридовское, Пилиповское, Карайкозовское, Чубинское и другие месторождения. На бумаге все было оформлено таким образом: НАК считала для себя невыгодным дальнейшую эксплуатацию месторождения и отказывалась от лицензии. Но, по подозрению милиционеров, здесь могла иметь место фальсификация отказа. Таким образом, государственные деньги, которые инвестировались в разведку, буквально пропадали, плюс государство не получало прибыли от эксплуатации скважин. Иногда их новому собственнику достаточно было лишь прийти на место, подключиться к трубе и продавать добытый газ или нефть.
Второй подозрительный момент — это тот факт, что лицензии выдавались без конкурса. Зачастую на одну лицензию приходился лишь один претендент, поэтому его заявку рассматривали вне аукциона. Специальная конкурсная комиссия, сформированная Госкомприроды, как коллегиальный орган, решала вопрос о выдаче этому претенденту лицензии.
Если бы претендентов было два и более, то Госкомприроды следовало бы организовывать аукцион, на котором и определялся бы победитель, назвавший большую цену. Неизвестно, сколько государство получило бы в результате проведения аукционов, но понятно, что сумма эта существенная.
Буквально пару недель назад МВД передало дела в прокуратуру, которая, по-видимому, решила пойти несколько иным путем, чем шла милиция, а именно: не указывать на отдельные правонарушения, а добиваться отмены всех лицензий, выданных в 2004 г., что называется, "оптом".
В том, что этот путь ведет в никуда, можно убедиться, проанализировав действия правоохранительных органов, которые предпринимались ранее.
Так, охота за лицензиями началась еще прошлой зимой, когда нынешняя власть лишь вступала в силу. Тогда массированная атака на собственников лицензий не увенчалась успехом. Работники прокуратуры, под руководством небезызвестной Татьяны Корняковой, замгенпрокурора, проверили законность порядка выдачи Госкомприроды лицензий в 2004 г. и не нашли никаких нарушений. Это зафиксировано в официальных документах за подписью г-жи Корняковой, датированных мартом прошлого года.
Более того, есть заключение Института государства и права им. Корецкого по поводу того, имел ли Госкомприроды правовые основания выдавать лицензии вне аукционов. Вердикт института: да, у Госкомприроды были и правовые основания, и полномочия, и легитимный порядок выдачи лицензий.
К сожалению, в ответ на обращение "ВД" в Генпрокуратуре отказались объяснить, по каким причинам их взгляды расходятся с мнением юристов-экспертов из Института им. Корецкого. Также "ВД" не пояснили, почему с весны прошлого года Генпрокуратура поменяла свое мнение и стала считать выдачу лицензий в 2004 г. незаконной.
Отдельного внимания заслуживает вопрос непроведения аукционов, который, как сказали "ВД" в Генпрокуратуре, является основанием для отмены всех лицензий. Дело в том, что практически весь 2004 г. существовала правовая коллизия. С одной стороны, закон о госбюджете требовал проведения аукционов на право добывать полезные ископаемые. С другой стороны, методики проведения этих аукционов не было почти весь год. В результате, практически вся отрасль страдала от невозможности получить лицензии на разработку украинских месторождений.
Причин отсутствия аукционной процедуры несколько. Во-первых, на начало 2004 г., когда в проекте закона о госбюджете неожиданно (лишь во втором чтении) появилась статья об аукционах, Госкомприроды, как орган, которому поручено их проводить, еще не был полностью сформирован. Затем процесс разработки занял месяцы, в частности потому, что со стороны Кабмина, а также НАК "Нафтогаз України" и НАК "Надра України" к процедуре аукционов было немало замечаний технического характера, на учет которых ушло немало времени.
Затем, долгое время не было методики определения так называемой первоначальной стоимости лицензии. Эта стоимость должна была служить базой для определения минимальной цены, которая необходима для проведения аукциона.
Таким образом, к тому моменту, когда Верховная Рада 17 июня 2004 г. приняла поправку к закону о госбюджете, которой установила еще один порядок выдачи лицензий — вне аукциона, механизм проведения аукционов был только сформирован. Однако эти изменения, внесенные Верховной Радой, потребовали еще нескольких месяцев работы. (В частности, требовалось уточнить перечень госорганов, которые имеют право заниматься выдачей лицензий). В результате полностью сформированная правовая и нормативная база для проведения аукционов появилась лишь в ноябре 2004-го — только тогда Госкомприроды получил право проводить аукционы. При этом сама процедура, связанная с подготовкой аукциона, занимает 45 дней — приблизительно столько, сколько оставалось до Нового года. То есть для проведения аукционов в 2004-м у Госкомприроды не было времени.
Таким образом, обвинять тогдашних руководителей Госкомприроды в том, что они не продавали все лицензии на аукционах в 2004-м, несколько некорректно — они просто не имели права это делать. Здесь стоит повторить, что прокуратура отказалась пояснить "ВД" это несоответствие, что может косвенно свидетельствовать о шаткости ее позиции.
На сегодняшний момент доподлинно неизвестно, что именно ждет злополучных собственников лицензий, выданных в непростом 2004-м. Сейчас все зависит от Министерства экологии, чиновники которого, ссылаясь на занятость, не смогли найти времени объяснить "ВД", что именно они будут делать с 508-ю разрешениями, которые, по версии Генпрокуратуры, являются нелегитимными. Можно предположить, что перед ними стоит трудная задача, так как решать, кто прав, а кто виноват, предстоит именно им.
На сегодняшний день лишь известно, что Министерство охраны окружающей природной среды Украины аннулирует 276 лицензий на пользование недрами, ранее выданных упраздненным Госкомитетом природных ресурсов с нарушением законодательства. По-прежнему неясно, по какому критерию отбирались лицензии, которые должны быть аннулированы.
Однако уже сейчас можно сделать несколько неутешительных выводов. Во-первых, власть создала непрозрачный и сомнительный, с точки зрения легитимности, механизм перераспределения очень привлекательных рыночных активов, которыми являются лицензии на добычу полезных ископаемых. Можно допустить, что в 2004 г. существовал правовой вакуум, последствием которого является пересмотр лицензий, выданных в 2004 г., и что этим воспользовались некие бизнесмены. И по большому счету, сейчас мало что поменялось — все по-прежнему находится в руках чиновников.
Опять-таки, накануне выборов новый виток развития темы лицензий, после периода молчания, наводит на нехорошие подозрения. Так, например, Николай Злочевский, бывший в 2004 г. председателем Госкомприроды, сейчас баллотируется в Верховную Раду по списку Партии Регионов. Источники в правоохранительных органах называют также имена члена Партии Регионов Андрея Клюева, блока "Не Так!" Нестора Шуфрича и других.
Непрозрачность этого механизма создает предпосылки для обострения хронических недугов Украинского государства. Например, процесс принятия решения о том, у кого отбирать лицензии, а кого пока не трогать, — сверхблагодатная почва для коррупции.
Во-вторых, опять наблюдается различие подходов МВД и прокуратуры. Если милиция говорила об отдельных фактах, которые предстоит оценить судам, то Генпрокуратура пошла напролом и чуть ли не поставила вне закона целую отрасль.
В-третьих, инвестиционный климат в недропользовании, если таковой и был когда-либо, может быть начисто уничтожен неуклюжими действиями силовиков.
Вряд ли на столь чувствительный к госрегулированию рынок, которым является эксплуатация недр, сейчас захочет прийти инвестор, желающий спокойной жизни.
ЛЕОНИД СКАЛОЗУБ. Начальник Департамента государственной борьбы с экономическими преступлениями МВД
— В 2004-м 508 лицензий были выданы незаконно, вне механизмов аукциона. Многие из них были забраны у госструктур или у структур, которые имеют государственную долю собственности, и переданы коммерческим структурам. Некоторые из этих частных компаний имеют отношение к бывшим работникам Госкомприроды.
Сейчас мы проводим проверку, и цифры убытков, которые выявляем, довольно значительные. К примеру, по нашим предварительным оценкам, недополученная прибыль по тем лицензиям, которые ранее принадлежали НАК "Надра України", составляет до 220 млн грн. Кроме того, ранее в эти месторождения государство через свои предприятия вложило более чем полтора миллиарда гривен. А потом, после разработки и проведения других необходимых работ, эти скважины были отданы на откуп частным структурам. Если бы был проведен аукцион, государству удалось бы получить значительные деньги за эти лицензии, однако в бюджет не было никаких поступлений.
Поскольку по данным делам проходят чиновники высокого ранга, мы обязаны передать эти дела в Генеральную прокуратуру.
АЛЕКСАНДР БОНДАРЕНКО. Экс-начальник Управления по предоставлению специальных разрешений (лицензий) Государственного комитета по природным ресурсам
— Что касается правомерности выдачи лицензий на нефтегазовые месторождения, то этот вопрос уже рассматривался и МВД, и прокуратурой. Могу предположить, что к этой теме вернулись тогда, когда были опубликованы списки партий.
Как только новая власть пришла к управлению, определенные депутаты направили свои запросы по поводу правомерности выдачи всех лицензий на углеводородные месторождения, выданные в 2004 г. (а их около 100). Таким образом, были проверены все лицензии, и выявлены определенные нарушения по двум или трем предприятиям. Эти лицензии по протесту прокуратуры были аннулированы. По всем остальным предприятиям нарушения не были выявлены.
Почему поменялось мнение на сегодняшний день — я не знаю. Если же говорить о том, что в 2004 г. вообще все лицензии были выданы с нарушением процедуры, то тогда непонятно, почему имеется в виду 508 лицензий. За тот период было выдано 575 лицензий. Возникает вопрос, почему остальные 67 лицензий — "правильные".
