• USD 39.2
  • EUR 42.4
  • GBP 49.6
Спецпроекты

СВОЯ РОЖА ЧУЖИМ НЕГОЖА

Реклама на dsnews.ua

"Наша Украина", от имени Президента и руками Еханурова&Ко практически монопольно распоряжающаяся министерствами (за вычетом трех социалистических парафий), естественным образом заинтересована в сохранении своего влияния. Но в условиях, когда добрая половина министерств и нижестоящих ведомств вот-вот перейдет под крышу БЮТ, НУ вспомнила о механизмах, которые хоть отчасти нивелировали бы власть новых руководителей. Такими являются бюрократические институты правительственных комитетов и госсекретарей. При этом инициаторы их внедрения рассуждают о благих целях — стабильности госуправления во времена политических бурь. Попытаемся разобраться, какая из этих целей все же первична.

Идеальные схемы

"Нашеукраинские" бонзы, во второй раз допустившие Юлию Тимошенко до премьерского кресла, на этот раз постарались обложить ее флажками поплотнее, чем год назад.

В коалиционное соглашение внесен пункт о реформе высших органов исполнительной власти. Им предусматривается определение должностей министра и его первого заместителя как политических фигур и введение института правительственных госсекретарей (администраторов министерств, не зависящих от политических веяний). При этом разница между "политическими" министрами и распорядителями-госсекретарями пока лишь только обсуждается и нигде не прописана. Поэтому в будущем договаривающиеся стороны вольны в интерпретациях.

Сейчас доминирует такой взгляд на разделение власти — министр определяет стратегические задачи-программы, а госсекретарь во главе министерского аппарата их выполняет. Министры приходят-уходят, а аппарат продолжает работу над программами, рассчитанными на годы или даже десятилетия. Впрочем, украинский опыт свидетельствует — смена министра в подавляющем большинстве случаев приводит к сворачиванию программ, инициированных его предшественником, и определению новых приоритетов. Практически всегда существенно меняется команда заместителей и руководителей среднего звена.

У Юлии Тимошенко, получившей прозвище "единственного мужчины в украинской политике", остались возможности для подобного маневра. Препятствием институализации госсекретарей в ее Кабмине служит отсутствие единодушия внутри коалиции. Как уже говорилось, НУ вынудила БЮТ согласиться на госсекретарей уже на последнем этапе составления "коалдоговора". Юлии Владимировне действительно не улыбается счастье в лице "чужих" госсекретарей, которые вряд ли будут послушны ей так же, как и министры-однопартийцы. Отдельные "нашеукраинцы" признаются, что все задумывалось для того, чтобы у бесшабашного премьера был некий тормоз в виде если не враждебного, то хотя бы неповоротливого бюрократического аппарата. Тут уместно вспомнить и о правительственных комитетах — заседаниях чиновников средней руки под руководством вице-премьеров, министров или замминистров, на которых предварительно прорабатываются правительственные решения, обсуждаются законопроекты и т.п. Ю.Тимошенко год назад уже доказала свое неприятие такой формы работы правительства, фактически ликвидировав комитеты и переведя все вопросы непосредственно на Кабмин, чтобы никакие чужеродные лоббистские потуги не могли проскочить без ее ведома. Комитеты возродились только при Юрии Еханурове. (Кстати, впервые они появились также при нем, когда он был первым вице-премьером в правительстве Виктора Ющенко).

Есть и еще один нюанс. Для реализации реформы Кабмина предусмотрена разработка законопроектов "О Кабинете Министров" и "О центральных органах исполнительной власти", а самое главное — "О внесении изменений в Конституцию для усовершенствования политреформы". Чтобы их проголосовать в парламенте, нужно уже сейчас начинать консолидировать конституционное большинство — 300 народных депутатов. А значит, торг с "регионалами" по этому вопросу выглядит неизбежным, ведь правительственная коалиция насчитывает лишь 242 штыка.

Реклама на dsnews.ua

Таким образом, можно констатировать, что у НУ есть хороший план по ограничению полномочий "чужого" премьера и своей более или менее стабильной работы в правительстве, но практически нет рычагов для реализации этого плана. Кроме того, надо учитывать, что Ю.Тимошенко, по сути, еще и не начинала сопротивляться такому сценарию. Для нее будут иметь решающее значение фамилии госсекретарей и, следовательно, процедура их назначения. Как сообщил "ВД" нардеп Борис Беспалый, "нашеукраинцы" рассчитывают на следующий вариант: кандидатуры госсекретарей передаются Президенту на утверждение Кабинетом Министров! То есть не отдельным министром и не лично премьер-министром, а коллегиальным решением Кабмина, что делает возможным кулуарный поиск компромиссов. Впрочем, это только идея. По данным "ВД", в направленном Президенту законопроекте "О Кабмине" норма о госсекретаре упоминается лишь один раз, да и то вскользь. Почти так же обошлись с госсекретарями в проекте закона "О госслужбе", на днях одобренном Кабмином. Очевидно, что главная ставка делается пока на закон "О центральных органах исполнительной власти". Нетрудно заметить, что законодательное поле в этом направлении еще не пахано. И в силу вышеназванных причин (ревизия политреформы, отсутствие поддержки со стороны Ю.Тимошенко) может быть не вспахано вообще. А жаль, идея о госсекретарях сама по себе не плоха. Недавно президент Литвы Валдас Адамкус рассказал, что работал в правительстве США руководителем экологической службы при пяти президентах — более двадцати лет! У нас же вся история независимости Украины насчитывает 15 лет, и вряд ли можно найти хоть одного руководителя любого уровня, который бы за это время не сменил место работы. Как это сказалось на качестве работы госаппарата — спорный вопрос, но очевидно, что чиновники большую часть времени заняты демонстрацией лояльности "новой метле", часто в ущерб функциональным обязанностям.

Практические схемы

Ну, а пока суд да дело с госсекретарями, в ход идут приемы, проверенные временем. В последние дни, пока правительство Юрия Еханурова исполняет свои обязанности, Кабмин принял огромное количество решений. Только в мае было издано 180 правительственных постановлений, что, возможно, является месячным рекордом украинских кабминов. Безусловно, часть из этих решений направлены на блокаду действий сменщиков. К примеру, долго висевшие в воздухе финпланы госмонополий, предусматривающие величину прибыли и отчислений в бюджет, были утверждены в кратчайшие сроки и без особого разбора. А честь утверждать финплан "Нафтогазу України" вообще была делегирована Минтопэнерго. Кстати, подобная участь постигла и вопрос о руководителе "Нафтогазу". Сразу после отставки Алексея Ивченко месяц назад Юрий Ехануров заверял общественность, что следующим руководителем должна стать "фигура общенационального масштаба", поэтому все настроились на затяжное безвременье в поисках кандидата соответствующей фактуры. Однако в кресле главы госмонополии был внезапно легализован Иван Болкисев, исполнявший обязанности председателя компании. Что вполне понятно, если учесть события последних дней. Коалицианты наконец-то разыграли между собой "сферы ответственности", и Минтопэнерго досталось БЮТ. И хоть "Нафтогаз" напрямую не был вписан в коалдоговор, но многие решили, что Юлия Тимошенко вольна назначить туда своего человека. Даже прозвучала фамилия ее соратника времен ЕЭСУ Николая Сивульского, высказывались предположения о некоем безымянном представителе "Привата". Подобного надлома всех нефтегазовых схем "нашеукраинские" энергетики вынести не смогли, и пока еще действующий глава Минтопэнерго Иван Плачков быстро продавил своего человека.

Более системно подошел к укреплению именной вертикали власти глава МинАПК Александр Баранивский. В новом правительстве аграрная отрасль также попала в руки БЮТ, а, как известно, в запасе у Юлии Владимировны аж три аграрных экс-вице-премьера — Иван Кириленко, Михаил Гладий, Михаил Зубец. Словно предчувствуя эту напасть, А.Баранивский не один месяц потратил на перераспределение полномочий в своем ведомстве. В частности, прошлогодняя угроза птичьего гриппа дала повод уволить главного ветврача и его замов, назначив своих людей. Этой весной последовали ликвидация ряда структурных подразделений и создание на их месте новых, результатом чего стало усиление роли лично министра на рыбном и зерновом рынках. Последняя, пока еще не реализованная инициатива — перевод самостоятельной ГАК "Хлеб Украины" в подчинение аграрному министру. И кем бы ни был следующий министр, ему придется приложить массу сил для зачистки всей вертикали им. Баранивского. Тем более что в украинских государственных прериях в последнее время уволить кого-то стало целой проблемой. Экс-глава парламентского комитета по борьбе с коррупцией Владимир Стретович считает, что "парламент вряд ли пойдет на изменения в законодательстве, которыми бы ограничивались права госслужащих, права человека должны быть защищены". Выходом из ситуации он называет "усиление института Генпрокурора, роли дисциплинарных комиссий", которые давали бы основания для увольнения чиновников, замеченных в коррупционных действиях либо несоответствии занимаемой должности. Но и здесь все опять будет упираться в человеческий фактор. Поэтому если сторонники Юлии Тимошенко и возьмут власть в своих министерствах, то не так легко, как это может показаться. Классическим примером может стать Минуглепром. Это министерство в прошлом году было воссоздано Виктором Ющенко для того, чтобы его возглавил близкий Президенту Виктор Тополов. У бывшего главы "Индекс-банка" были свои взгляды на финансирование угольной отрасли, для чего понадобилось целое министерство, которое, естественно, было укомплектовано людьми Тополова. Теперь же Минуглепром отошел БЮТ, и если там не найдется человек, который решится ввязаться в реальный бой, то это ведомство будет легче вообще расформировать, чем пытаться возглавить номинально.

Полезные советы "новой метле"

Впрочем, уволить сотрудника министерства хоть и сложно, но все-таки можно. Вот несколько вариантов.

"Ликвидация должности" — прием очень популярный, особенно в Генпрокуратуре. Например, недавно таким образом без каких-либо проволочек был уволен прокурор Киева Василий Присяжнюк, его сменщик Евгений Блаживский имеет уже статус "заместителя Генпрокурора-прокурора Киева".

"Ликвидация структуры" — как это делается, показывал даже Виктор Ющенко. В прошлом году он одним указом ликвидировал Секретариат Президента, а следующим восстановил его. Однако уже бывшие сотрудники, набранные на работу Александром Зинченко и долго не хотевшие уходить по-хорошему, оказались не у дел.

"Ликвидация полномочий" — в этом деле застрельщиком выглядит опять глава МинАПК Александр Баранивский. В прошлом году он издал распоряжение о перераспределении полномочий между заместителями министра, в результате один из них — Юрий Мельник — лишился работы. Через несколько месяцев вынужденного бездействия Ю. Мельник уволился, чтобы потом стать вице-премьером по АПК. Сейчас подобная процедура применена к первому заму — Александру Пабату.

Подобные методы хорошо применимы в случае с сотрудниками министерств, которыми являются, в том числе, и заместители министра, однако они практически нереализуемы в случае с руководителями госкомпаний. Они имеют свои уставы, в которых зачастую выписаны отдельные порядки назначений/увольнений. Поэтому одного желания снять руководителя недостаточно, нужно искать весомый компромат, который можно было бы предъявить суду.

Вышеописанные сценарии возможны в случае, когда новые министерские топ-менеджеры будут ложиться костьми ради власти. Если же в коридорах на Грушевского будет царить конструктивная тишь да гладь, то население может спать спокойно — Юлия Тимошенко, как и обещала, действительно закрыла глаза и начала думать об Украине.

КАК ЭТО БЫЛО

Леонид Кучма указом от 29.05.2001 г. впервые попытался ввести в оборот правительственных госсекретарей. На слушании в Конституционном Суде по делу о неконституционности данного указа представитель Президента объяснил, что должности госсекретарей вместо замминистров были введены для защиты исполнительной власти от слишком больших аппетитов парламента при формировании коалиционного правительства. События разворачивались уже после отставки Виктора Ющенко с поста главы Кабмина, в период премьерства Анатолия Кинаха. Введение госсекретарей именно в тот период подтвердило древний тезис: "Правитель получает ровно столько власти, на сколько у него хватит сил".

"Слабый" (из-за лояльности Президенту Кучме) Анатолий Кинах немедленно был урезан в премьерских полномочиях. После того как премьером стал более независимый от Кучмы Виктор Янукович, институт госсекретарей был вскоре ликвидирован (Указ Президента от 26.05.2003 г.). Донецким сотрудникам Кабмина не нужны были лишние соглядатаи от Банковой, считавшейся тогда вотчиной Виктора Медведчука.

ЧТО МОГЛИ ГОССЕКРЕТАРИ

Для обеспечения преемственности работы министерств на госсекретарей возлагались задачи по подготовке программ, документов для подписания министром (в т.ч. проектов законов и подзаконных актов), обеспечение работы министра, текущей работы министерства. Этот перечень управленческих и административных функций по неизвестным причинам был дополнен политическими — представление законопроектов в Верховной Раде Украины, участие в заседаниях Кабинета Министров. Таким образом, госсекретари могли перетянуть на себя львиную долю министерского одеяла, оставив министру роль факсимиле. Уволить министру неугодного ему госсекретаря было делом очень нелегким. Нужно было добиться, чтобы премьер подал соответствующее представление Президенту, да еще и обосновал Л.Кучме необходимость замены "государева ока" в министерстве. Впрочем, некоторым это удавалось — в Минфине за три года сменилось четыре госсекретаря.

>>БЛИЦ-ИНТЕРВЬЮ 

АНАТОЛИЙ КИНАХ: "Кадровая работа идет в большей степени по принципу "свой-чужой", а не на основе моральных качеств"

О том, почему возникла необходимость вернуться к институту госсекретарей, "ВД" спросила у старожила чиновничьих кабинетов, экс-премьер-министра Украины А. Кинаха

>>Как Вы оцениваете инициативу о создании института правительственных госсекретарей?

— Я за то, чтобы правительство принимало решение не где-то в кабинетах, а чтобы каждому решению правительства предшествовал глубокий технико-экономический анализ, была обратная связь с бизнесом, экспертами, аналитиками. Для этого очень важно, чтобы действовал институт правительственных комитетов, и на рассмотрение Кабинета Министров вопрос выносился уже грамотно сбалансированный.

При этом считаю, что нужно также вводить институт правительственных госсекретарей. Это очень важная норма, особенно с учетом наших проблем с защитой высокопрофессиональных государственных менеджеров от политической конъюнктуры. Особенно когда мы очень часто увлекаемся так называемым квотным принципом. Пришел человек с определенной партийной окраской и, несмотря на профессиональные и моральные качества, его назначают на какую-то должность. Это резко снижает уровень эффективности власти.

>>Опыт работы госсекретарей несколько лет назад показал, что внутри одного министерства получается конкуренция между разными чиновниками…

— Здесь должен быть комплексный подход. Тот опыт не удался в связи с тем, что у нас не было и, к сожалению, до сегодняшнего дня нет закона о Кабинете Министров, где должны быть четко выписаны эти процедуры. У нас нет очень важных решений, связанных с системой государственной службы, подготовки кадров и т.д. Мне есть с чем сравнивать, и меня очень беспокоит, что за последнее время резко снижается уровень профессионализма, эффективности системы государственного менеджмента, государственного администрирования. Кадровая работа идет в большей степени по принципу "свой-чужой", а не на основе моральных качеств.

>>Согласны ли Вы с тем, что вопрос введения института госсекретарей может привести к развалу "оранжевой" коалиции, ведь говорят, что БЮТ против такой системы работы Кабмина?

— Я понимаю. В коалиционном соглашении записано, что нужно принять закон о Кабинете Министров, местном самоуправлении…

>>Но в проекте закона о Кабмине пока нет соответствующей нормы, только одно упоминание о госсекретарях и не более того.

— Будем его разворачивать, потому что есть согласие внедрять институт госсекретарей.

>>От Юлии Тимошенко согласие также получено?

— Есть согласие коалиции, в том числе и от Юлии Тимошенко, но это было на последнем этапе. Но это не тот вопрос, который может стать фактором развала коалиции. Этот вопрос нужно решать независимо от политической окраски.

>>Как скоро институт госсекретарей будет внедряться, если коалиция начнет работать?

— Если мы до конца года примем закон о Кабинете Министров, то уже с начала 2007 года можно его внедрять.

Беседу вел Юрий Николов

    Реклама на dsnews.ua