Не до бюджета

В этом году Украина уже умудрилась поставить досрочный рекорд с опозданием в процессе подготовки бюджета. Разве что в "далеком" 1998 г. бюджетную резолюцию приняли также в конце июля. Но тогда мы жили во многих отношениях в другой стране, да и менее чем через месяц произошли события, девальвировавшие многие экономические планы, — независимо от того, как своевременно они были утверждены.

Безусловно, ожидать быстрого утверждения основных направлений бюджетной политики в этом году было бы наивно. Верховная Рада превратилась из зала заседаний в зал стояний и перформансов. Процесс формирования коалиции оказал пагубное влияние на всю систему законодательных решений.

Политические противоречия между постоянно "чехардующимися" проигравшими и побежденными не дают оснований говорить о компромиссах, тем более по таким мало связанным с разделом портфелей вопросам, как бюджет. Правительство, понимая свой преходящий статус, не сильно мучалось с обоснованным планированием, что отразилось в проекте бюджетной резолюции, а его наиболее вероятные сменщики чуть ли не с закрытыми глазами говорят, что все не так, как надо.

К примеру, правительство предполагает в следующем году принять бюджет с дефицитом, "не превышающим 2% ВВП". Анализ состояния государственных финансов говорит о том, что под этим подразумевается дефицит ровно в 2% ВВП. При этом Кабинет Министров намерен заполнять этот дефицит исключительно поступлениями от приватизации. Но за приватизацию у нас в последнее время отвечает Верховная Рада, наглухо заблокировавшая накануне выборов практически все мало-мальски дорогостоящие объекты на продажу. Ожидать, что в этом году их быстро разблокируют и продадут, не стоит. Следующий год тоже под вопросом. Да и вообще, как заявляют оппоненты бюджетной резолюции, приватизация не может быть ориентиром для планирования.

Та же Партия регионов (представитель которой Николай Азаров скоро снова утвердится в качестве главного действующего лица в бюджетном процессе) не устает напоминать о пагубности утраты специальных экономических зон и территорий приоритетного развития. Разумеется, в нынешней редакции бюджетной резолюции о возобновлении работы таких режимов нет ни слова. Есть и много других принципиальных расхождений. На момент написания данной статьи еще не были известны результаты рассмотрения бюджетной резолюции в парламенте, назначенного на 27 июля. Ясно одно: бюджетная резолюция не станет менее декларативным документом, а новое правительство будет более чем свободно корректировать практическое выполнение предписаний, утвержденных своим же новым большинством.

Все-таки жить стране предстоит не столько по бюджетной резолюции, сколько по закону о бюджете. Согласно Бюджетному кодексу правительство должно до 15 сентября подать согласованный с огромной системой распорядителей бюджетных средств проект бюджета в Верховную Раду. Нынешняя политическая ситуация подсказывает, что этот срок будет нарушен. Новое правительство (а если оно будет сформировано, то в нем наверняка будет новый министр финансов) будет пересматривать работу, начатую своими предшественниками.

Пренебрежение нормами Бюджетного кодекса в Украине уже стало традицией. В Закон "О Государственном бюджете на 2005 год" в течение бюджетного года было внесено 11 изменений. В результате доходы бюджета увеличились с 86 до 106 млрд грн., а расходы с 95 до 117 млрд грн. Исполнение Законов 2003 и 2004 годов также было подвержено большому количеству правок (8 в 2004 году и 12 в 2003 году). О пересмотре бюджета посреди года не стесняется говорить никто: ни депутаты, ни министры, ни независимые эксперты. Обычно такой пересмотр мотивируется самыми благими целями: от срочной необходимости улучшить жизнь пенсионерам до потребности в срочном исправлении перекосов в главном финансовом документе страны.

Наверное, нерационально требовать, чтобы в данном случае норма Бюджетного кодекса была соблюдена. Если проект бюджета будет подготовлен к заветному 15 сентября, то он наверняка окажется недостаточно проработанным, что повлечет смещение бюджетного процесса относительно дальнейших "контрольных дат".

В случае отсутствия серьезных политических потрясений осенью вероятность принятия бюджета до конца 2006 г. вырастет (уже мало кто помнит, что Бюджетный кодекс предписывает сделать это до 1 декабря). Но уже имеющийся "задел" и названные выше факторы значительно повышают риск выхода процесса утверждения бюджета за пределы текущего года.

Если постараться количественно оценить шансы непринятия бюджета в текущем году, то результат получается, как в известном анекдоте про блондинок — 50%. Уж слишком много неизвестных, имеющих весьма отдаленное отношение к экономике.

Украина имеет опыт жизни без бюджета на текущий год. Закон о бюджете на 2000 год был принят 17 февраля. (В предшествовавшие годы бюджеты принимали аккурат под Новый год, чуть ли не как праздничное обращение парламента к народу.) Нужно заметить, что задержка с принятием бюджета тогда имела ряд позитивных последствий. Во-первых, бюджет получился гораздо лучшим, чем его предшественники. Во-вторых, режим работы без бюджета (когда расходы ограничиваются уровнем предыдущего года) сформировал в І квартале профицит в 2,9% ВВП, который очень помог при последовавших в этом году существенных выплатах по государственному долгу. К концу года профицит все равно обратился в дефицит в 0,8% ВВП.

Кстати, 2000 год был первым годом экономического роста в независимой Украине. Разумеется, мы не считаем это заслугой несвоевременного принятия бюджета. Но это весомый контраргумент для той точки зрения, что несвоевременное принятие бюджета оказывает однозначно губительное влияние на экономическое развитие.

Однако у ручного управления бюджетом образца начала 2000 года были и свои недостатки. Расходы ограничивались неравномерно. Например, в I квартале 2000 года расходы на социальную защиту и здравоохранение составили менее 20% годового плана, а субсидии угледобывающим предприятиям — 32,5%. Определенные отраслевые преференции наиболее вероятного правительства в 2007 году повышают риски подобных перекосов.

Сегодняшние тенденции в экономике показывают высокую степень автономности экономического развития от государственных решений. Правительство не проводит реформ, в стране политическая нестабильность — а экономический рост "ускоряется", инфляция "скромничает", невзирая на рост всевозможных тарифов. И на несвоевременное принятие госбюджета частный сектор и иностранные инвесторы практически не отреагируют. Может, даже и вздохнут с облегчением, что новации будут чуть позже.

Но будут и пострадавшие. Задержка с принятием бюджета негативно отразится на той части реального сектора, который ориентирован на государственные закупки. Без нового бюджета распорядители бюджетных средств будут скованы в своих расходах, и пройдет еще некоторое время после принятия бюджета, спустя которое они смогут возобновить эту деятельность.

Задержка принятия государственного бюджета негативно отразится на местных бюджетах, так как местные органы власти не имеют возможности планировать экономическое развитие подведомственных им территорий. После опоздавшего бюджета им еще придется некоторое время сверять с Минфином свои сметы.

Несомненно, несвоевременное принятие госбюджета ударит по работникам государственного сектора. Уже проанонсированное повышение минимальной зарплаты с 1 января, которое должно быть утверждено бюджетным законом, будет отложено. Кстати, от этой задержки некоторые даже выиграют. Предприятия, до сих пор не брезгующие выплатой зарплаты в конвертах и платящие своим сотрудникам минимальную зарплату, получат отсрочку в повышении отчислений в бюджет и социальные фонды.

От бюджета следующего года многие ожидают возобновления льготных режимов деятельности, построенных по территориальному или, возможно, даже по отраслевому признаку. Разумеется, привыкшие к использованию этих механизмов компании с нетерпением ждут нового бюджета и постараются приложить максимум лоббистских усилий для его скорейшего принятия с учетом этих предложений. Опасность заключается в том, что такие льготы могут ввести даже задним числом (скажем, с 1 января при принятии бюджета в феврале) — в Украине такими фокусами уже мало кого удивишь.

Дебаты вокруг бюджета в Украине, к сожалению, идут в ложном, с точки зрения развития, ключе. Постоянно ведутся споры о том, кому сколько денег давать, звучат требования вроде "отправить столько-то миллиардов в село", вернуть/устранить льготы.

Проблема бюджетной политики в Украине заключается в том, что она имеет реактивный, а не стратегический характер. Каждый новый бюджет у нас является подкорректированной версией старого. В то время как в "продвинутом" мире бюджет воспринимают как главный инструмент стратегического планирования развития страны, направленный в будущее, мы ориентируемся на прошлое.

В общем, бюджет должен быть финансовым разделом экономической стратегии страны. В Украине нет подробных кратко-, средне- и долгосрочных приоритетов развития страны (а если такие формально имеются, то они носят столь декларативный характер, что сами разработчики не очень-то серьезно к ним относятся), которые определяют приоритетные направления развития. Используемый ныне программно-целевой метод исполнения бюджета, по сути, не является таковым: он представляет собой разновидность бюджетной классификации расходов. К началу 2004 г. уже были утверждены 251 государственные целевые программы, которые являются разнонаправленными и не могут определять приоритетные направления развития страны (например, борьба с терроризмом, пенсионное обеспечение военнослужащих, прикладные исследования в сфере жилищной политики).

Вместо бюджетной резолюции необходим такой документ, который закреплял бы приоритетные сферы развития экономики страны на три-пять лет. Фактически, это стратегия экономического развития. Бюджетный процесс должен базироваться на программно-целевом методе, но не таком, который мы имеем сейчас, а на таком, который содержит несколько программ финансирования приоритетных направлений государственной политики и привязан к целевым показателям.

Целью программно-целевого бюджетирования должно стать установление непосредственной связи между расходованием бюджетных средств и результатами их использования, что дает возможность обеспечивать оценку достижения поставленных целей, а также мониторинг и анализ причин неэффективного использования бюджетных программ. После утверждения среднесрочных бюджетных программ необходимо разработать и опубликовать план внутренних и внешних заимствований на среднесрочный период, что позволит снизить переложение финансовых обязательств на бюджеты следующих лет и осуществлять мониторинг эффективности расходования средств.

Часть поступлений от приватизации и внешних займов следует направить в специальный фонд бюджета с целью привязки расходования этих средств на инвестиционные программы. Ограничение расходования средств от займов и приватизации на финансирование социальных расходов позволит перенаправить вектор использования заемных средств с потребительского направления на инвестиционное.

Еще одна фундаментальная проблема лежит в сфере местных бюджетов. Расходы местных бюджетов существенно превышают их доходы. В последнее время местные бюджеты стали заложниками проблем с выполнением Государственного бюджета: если средств стране не хватает, можно сэкономить на субвенциях и трансфертах. Отсутствие четкой системы распределения полномочий и ответственности между центральными и местными органами власти, несоответствие доходных источников расходным обязательствам местных органов власти приводит к финансированию из местных бюджетов преимущественно текущих расходов (на расходы развития в 2005 г. приходилось лишь 5,3% от общей суммы расходов местных бюджетов). Местные бюджеты остаются просто "кассами по выплате заработной платы".

В долгосрочном периоде следует передать большие фискальные полномочия местным органам власти для повышения их заинтересованности в стимулировании экономического развития территорий. Для повышения эффективности бюджетного процесса на местном уровне необходимо ввести программно-целевое бюджетирование для местных бюджетов, которое должно соответствовать государственным приоритетам.

Последний совет не соответствует украинским традициям вольного правоведения. Он прост как дважды два: чтить Бюджетный кодекс. К сожалению, отсутствие механизмов наказания за его несоблюдение и очевидная необходимость подправить в течение года наспех слепленную главную смету страны способствовали тому, что в Украине сформировалась традиция нарушения норм Бюджетного кодекса.

Причем эта традиция грозит цепной реакцией дальнейшего распространения правового нигилизма. Например, накануне выборов этого года депутаты в нарушение Бюджетного кодекса приняли закон о социальной помощи детям войны. Правительство сделало ответный ход: отказалось выполнять этот закон. Надеемся, нам все-таки не придется перефразировать классика словами "бюджетный вопрос их испортил".

НЕСВОЕВРЕМЕННОЕ ПРИНЯТИЕ БЮДЖЕТА ПО-АМЕРИКАНСКИ

"Рейганомика" 1980-х, одним из основных принципов которой было снижение налогов, привела к росту размеров бюджетного дефицита в США, который оставался основной болевой точкой американской экономики в течение первой половины 1990-х.

Администрация Билла Клинтона поставила перед собой задачу побороть бюджетный дефицит. Однако в 1994 г. она столкнулась с существенными политическими ограничениями: республиканцы одержали убедительную победу на выборах в Конгресс.

Президент и парламент не смогли договориться о бюджете на 1996 бюджетный год (начинался с 1 октября 1995 г.). Фактически, бюджет на 1996 год был принят уже после утверждения бюджета на 1997 год.

На такие случаи американская система предполагает процедуру "сворачивания правительства" (government shutdown), что сопровождает замораживание многих (разумеется, не неотложных) направлений деятельности правительства. Именно такая процедура была применена в конце 1995 г. Она использовалась в США и ранее, но ее срок ограничивался несколькими днями. "Сворачивание правительства" образца 1995 г. продлилось по некоторым государственным функциям аж до апреля 1996 г.

В частности, была прекращена (полностью или частично) деятельность по таким направлениям:

• рассмотрение заявок на выдачу лицензий;
• рассмотрение дел о банкротстве;
• набор сотрудников правоохранительных органов;
• работа национальных парков и музеев (согласно оценкам, ежедневно местные общины вблизи национальных парков теряли $14,2 млн недополученных доходов от туризма);
• рассмотрение заявлений на получение виз и паспортов (ежедневно без рассмотрения оставались 20-30 тыс. заявлений иностранцев, вследствие чего туристическая и авиационная отрасли США понесли многомиллионные убытки);
• отслеживание информации по распространению инфекционных заболеваний;
• выплаты коренным жителям.

Администрация Клинтона, между прочим, тогда смогла доказать правоту своей позиции и вывела к 1998 г. сальдо бюджета в сектор позитивных значений. Профицит продержался до новой политики президента Буша, во многом напоминающей рейгановскую.

Самый недавний случай "сворачивания правительства" произошел в штате Нью-Джерси менее месяца тому назад. С 1 по 10 июля многие службы штата не работали. Законодательный орган штата был даже вынужден проводить по этому поводу экстренное заседание в национальный праздник 4 июля.

ВЕХИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

• До 1 июня (или первый после этой даты день заседаний Верховной Рады) — Парламентские слушания по бюджетной резолюции.
• До 15 сентября — правительство подает в Верховную Раду проект бюджета.
• В течение пяти дней после подачи законопроекта министр финансов представляет его в Верховной Раде.
• До 1 октября (6 октября, если проект был подан повторно) — Комитет по вопросам бюджета собирает предложения от других комитетов.
• До 20 октября (25 октября) — принятие законопроекта в первом чтении.
• До 3 ноября (8 ноября) — правительство подает доработанный проект.
• До 20 ноября — принятие законопроекта во втором чтении.
• До 25 ноября — Комитет по вопросам бюджета выносит доработанный проект на третье чтение.
• До 1 декабря — Верховная Рада принимает бюджет в третьем чтении.