Липовые души
Начиная с 2008 г. украинские политики неустанно твердят о необходимости сокращения государственного аппарата. В кризисный (и по совместительству предвыборный) год эти заявления приобрели драматический оттенок и были взяты на вооружение кандидатами в президенты. Некоторые из них говорили о том, что госслужащих в Украине слишком много и "надо резать".
Например, Инна Богословская предлагала сократить количество госслужащих вдвое, ведь "чиновники превратились в новый класс, средством производства которого стали ручка и бумага". Виктор Ющенко еще в конце 2008-го призвал уволить каждого пятого чиновника, однако ни одного аргумента, объясняющего, почему нужно сократить именно столько, не прозвучало. Как не прозвучало объяснения, почему, например, 278 707 чиновников — это много, и сколько их нужно в результате. Как выяснила "ВД", количество госслужащих, необходимое государству для выполнения своих непосредственных функций, никто не считает. Конкретной цифры нет.
Он меня посчитал...
Тем не менее как простые граждане, так и сами чиновники уверены, что количество госслужащих в Украине слишком велико. Начиная с 2005-го численность людей, состоящих на службе у государства, ежегодно росла на 3-5% и на начало 2009-го составляла 290 765 человек. Если исключить сотрудников силовых ведомств, то, по официальной статистике, получится 278 707 человек. В Главном управлении государственной службы "ВД" сообщили, что значительного роста количества чиновников в прошлом году не было. Это предварительная оценка, официальные данные за 2009 г. должен объявить Госкомстат в I квартале с. г.
Хотя уже сейчас можно вспомнить несколько громких назначений. Например, новую должность в СБУ, придуманную Виктором Ющенко специально под Валерия Хорошковского. Или 22 высоких государственных поста (уровня до замминистра включительно), учрежденных Кабмином.
Справедливости ради стоит отметить, что в прошлом году правительство предпринимало меры и по сокращению чиновников высшего звена. В частности, были упразднены должности некоторых заместителей руководителей Минобороны, Минэкономики, Гостаможслужбы. Однако госаппарат оказался гидрой, у которой вместо отрезанной головы сразу вырастали две. На место уволенных рядовых сотрудников приходили новые, и далеко не самые рядовые. В среднем, по подсчетам экспертов, в Украине сейчас 150 замминистров — по десять на каждое министерство.
Одним из главных аргументов в пользу сокращения численности работников, состоящих на службе у государства, называют непомерные затраты на их содержание и слишком высокие нагрузки на налогоплательщиков (о финансировании министерств — см. "ВД" №8, 2009 г., стр. 18-21). Вопрос выделения средств остается важным, но не первостепенным. Для этого есть свои причины.
Во-первых, лукавят те, кто заявляет, что, дескать, за увеличение численности министров или других работников придется дополнительно платить из казны. Как выяснила "ВД", это не совсем так. Ежегодно разрабатывая и принимая бюджет государства, правительство и парламент определяют, сколько денег получат министерства, госкомитеты и ведомства. Речь идет о конкретной сумме, часть из которой выделяют в фонд оплаты труда. Скажем, в 2009 г. на нужды Министерства экономики было выделено 240,3 млн грн., из них на оплату труда всех сотрудников — 117,2 млн грн. В конце ноября Кабмин распорядился создать новую должность заместителя министра экономики. Средства на его зарплату учреждение вынуждено было выделить из существующего фонда оплаты труда на 2009 г. То есть из вышеуказанных 117,2 млн грн.
По объяснению экспертов, сделать это возможно за счет перераспределения средств внутри самой госструктуры. Например, взять деньги у собственных сотрудников. Ведь зарплата госслужащего состоит из оклада, надбавки, надбавки за ранг и премии. Из этого перечня обязательны к выплатам все, кроме последней. По словам сотрудницы одного из департаментов Минфина, пожелавшей сохранить анонимность, раньше размер их премии составлял 100% оклада. "Однако в этом году ее урезали где-то до 60%. Так что в сумме рядовые госслужащие стали получать меньше", — жалуется она. Как удалось узнать "ВД", аналогичная ситуация и в Министерстве труда и социальной политики. Его служащие давно живут только на базовый оклад и надбавку за ранг. И даже перед праздниками о премии речи не шло. Зато оба министерства в мае 2009-го обзавелись дополнительными должностями замминистров. В результате от введения дополнительных штатных единиц в госструктурах страдают в основном рядовые работники.
Во-вторых, урегулировать затраты на содержание госслужащих нереально до тех пор, пока неизменным остается базовый подход к определению их необходимого количества. А сейчас он определяется в ручном режиме.
Плясать от цифры
Попытку установить предельную численность сотрудников аппарата министерств и других центральных органов исполнительной власти предприняли в феврале 2000 г. Тогда Кабмин принял Постановление №403, целью которого было сокращение государственных издержек на содержание властных структур. Длинная таблица — приложение к документу уточняла, сколько людей должны работать в каждом госучреждении.
Как формировалась таблица? Сами сотрудники министерств рассказывают, что в ручном режиме и без малейшего намека на централизованное принятие решений. Каждое министерство самостоятельно определяло необходимое количество служащих. Главная задача заключалась в том, чтобы доказать, что без большего количества людей оно со своими функциями не справится. Это было сделано весьма успешно.
Действие Постановления №403 продлилось только месяц. Затем в него начали вносить изменения. В результате за один только март 2000 г. количество служащих в Минтопэнерго выросло с 447 до 560 человек, в МВД — с 696 до 753, Минздраве — со 198 до 248, а в ГНАУ — с 630 до 770.
Всего же за год в постановление внесли 14 изменений. Стоит ли уточнять, что новшества касались исключительно формирования дополнительных рабочих мест. Ведь это становилось основой для увеличения бюджетного финансирования учреждений в каждом следующем году. И так далее в течение почти десяти лет. За весь период действия постановления его содержание изменяли 245 раз. Для этого в него нужно было вносить правки каждые две недели! При этом никто не внес ни одного предложения о необходимости сократить собственный штат. Наоборот, некоторые структуры весьма прилично увеличили численность своих служащих. Так, Украинский институт национальной памяти начиная с 2000 г. пополнил штат с 35 до 165 человек.
В 2009 году Кабмин принял новое, аналогичное предыдущему Постановление под №464, в котором "обновил" данные о количестве госслужащих. Цель нового документа — экономия средств на содержание чиновников — совпала с целями, прописанными в предшествующем документе.
Численность работников крупных министерств, необходимая для выполнения функций государства, в новом постановлении радикально не изменилась. Хотя, например, количество служащих в Госкомземе увеличено на 100 человек. Связано это, скорее всего, с активизацией процессов вокруг земли. Всего на 20 человек больше станет в Госпредпринимательства.
Как сложится судьба этого документа? Уже сейчас можно предположить, что его постигнет участь предшественника. За семь месяцев прошлого года в него уже внесли семь уточнений. И если этот процесс не притормозить, мы получим прекрасную возможность и дальше критиковать госструктуры за увеличение численности сотрудников.
Внештатные единицы
Остановить этот процесс можно, изменив систему формирования штатов госучреждений. Достаточно взять на вооружение опыт частного сектора (ведь чиновники, по сути своей, те же менеджеры, только работающие на государство) и набирать людей по потребностям, чтобы число служащих соответствовало количеству и объему задач, которые они вынуждены выполнять. "Количество госслужащих должно определяться функциями государства и отдельных его учреждений", — считает Игорь Колиушко, президент Центра политико-правовых реформ.
Однако точно указать функции каждого министерства, комитета и ведомства — большая проблема. Как известно, сферы деятельности совершенно разных госструктур в Украине между собой пересекаются, их функции двоятся и даже троятся. "Исследовать, каким образом реорганизовать структуру госаппарата и наполнить его кадрово, должен Кабмин. В его составе есть Главное управление госслужбы, которое и должно это исследовать. Так выглядит идеальная структура. То есть сначала мы определяем функции, структуру госорганов и только потом наполняем их кадрами", — говорит Константин Матвиенко, эксперт "Корпорации стратегического консалтинга "Гардарика".
Другой вариант: постоянный мониторинг может проводить внешний орган или подразделение в Секретариате президента, предполагает Игорь Колиушко. "Такое подразделение должно отслеживать количество госслужащих, где усилилась нагрузка на министерство, где уменьшилась. И готовить рекомендации об увеличении или сокращении штатов", — говорит эксперт.
Однако подобных реформ в ближайшее время ожидать не приходится. Даже если станет известно, сколько госслужащих необходимо стране. Даже если возникнет необходимость сократить их количество, никто этого делать не будет. Почему — объясняет Константин Матвиенко: "Когда человек подпадает под официальное сокращение, он получает несколько окладов. Так что сокращать людей сложно и дорого. Оптимизация не будет в приоритетах будущего президента. Как только там подсчитают стоимость этого сокращения, поймут, что проще платить долго и больше, чем все и за раз".
