На округи своя
Накануне местных выборов городские власти решили усовершенствовать управление городами. Тренд этой осени — упразднение районных советов. В Днепропетровске и Донецке подискутировали на эту тему и решили отложить вопрос до лучших времен. А вот в Киеве, Черкассах и Харькове на районных советах поставили крест. "ВД" решила проанализировать систему управления крупными городами Украины и Европы, чтобы предложить собственную модель управления столицей. И в итоге пришла к мнению, что Киев целесообразно разделить на большее количество административных единиц, сделать органы их управления выборными, но при этом наделить их нынешними полномочиями районных администраций.
Зачем огород городить?
Власть выстраивает управленческую вертикаль в столице, что, по законам бизнеса, должно повысить эффективность принимаемых решений. Но даже если предположить, что чиновники в райадминистрациях будут добросовестно выполнять свою работу, их труд будет напоминать вечное пожаротушение, ведь в среднем в районе Киева проживают 300 тыс. чел. Для сравнения: один округ Парижа насчитывает в среднем 100 тыс. чел., Будапешта — 90 тыс. чел., Вены — 74 тыс. чел. (подробнее — см. бокс "А как у них?"). И обычно они охватывают несколько кварталов однотипной жилой застройки. Киев разделен на десять районов. И все они неоднородны по своей структуре — состоят из массивов, микрорайонов, каждый из которых строился в разное время и заселялся разным контингентом жителей. Оттого и проблемы там разные. Наиболее ярко это проявляется в спальных районах. К примеру, в Оболонском одноименный массив перенаселен, из-за чего его коммунальная инфраструктура перегружена. Тогда как другая часть района, Пуща-Водица, страдает из-за нерешенности транспортной проблемы.
Аналогичная ситуация и в Голосеевском районе, где перенаселенные Теремки соседствуют с районами преимущественно сельской застройки (Чапаевка, Корчеватое), не изобилующими объектами соцкультбыта. Ну а обитателям высокоэтажек на Позняках в Дарницком районе вряд ли будут понятны проблемы массива Новая Дарница, напичканного "сталинками". Но зато здесь есть много парков, из-за отсутствия которых страдают Позняки. А ведь есть еще и маленькие микрорайоны, где доминирует частный сектор, которые "достались" каждой РГА как бы в нагрузку. И дачные массивы, задыхающиеся сегодня в транспортных пробках и мусоре, централизованной утилизации которого там нет.
Окружной дележ
Целесообразно было бы разделить Киев на 65 округов (см. карту "Предлагаемое "ВД" административное деление Киева", стр. 26). Цифра выбрана не случайно. Столько в Киеве территориальных единиц, однотипных по плотности населения, этажности и характеру застройки. Кроме того, границы такого деления совпадают с историческими.
По мнению "ВД", должность главы округа должна быть избираемой по мажоритарной системе (в этом случае он будет больше зависеть от избирателей, а не от генеральной линии партии). Равно как и его совет — исполнительный орган. А чтобы у жителей округа была возможность лоббировать свои интересы в Киевсовете, последний должен формироваться частично за счет окружных депутатов. В результате жители поселков Быковня, ДВС или Пирогов были бы уверены, что их чаяния в Киевсовете будут услышаны.
Собственно, такая модель управления успешно реализована в ряде городов. Наиболее показателен в этом смысле пример Парижа, где эта система функционирует уже более 200 лет. "Система городского управления французской столицы достаточно эффективна, а избрание органов власти каждого из 20 округов позволяет парижанам контролировать эффективность трат денег налогоплательщиков", — говорит украинская журналистка Алла Лазарева, которая уже 14 лет живет во Франции. Из них восемь лет она прожила в Париже, а еще шесть — в столичном пригороде Сен-Дени. "У округов свои независимые бюджеты, которые формируются как за счет трансфертов из городского бюджета, так и за счет местного налога на проживание, — поясняет Алла Лазарева. — Это позволяет быстро реализовывать проекты на местном уровне. Также парижане могут осуществлять общественный контроль над тем, как используются те или иные помещения. А строительство новых объектов решением Совета Парижа без согласования с округом просто невозможно". Эффективность парижской системы состоит в том, что принятие решений по бытовым вопросам здесь отдано на низший уровень городского самоуправления, коим является округ.
"Для этого в городе должна появиться реально действующая сеть органов самоорганизации населения на уровне микрорайонов, — говорит Виталий Ковальчук, заместитель главы партии "УДАР". — В соответствии с действующим законодательством, они являются теми представительскими органами местного самоуправления, которые смогут принимать участие в формировании бюджета, лоббировать интересы каждого отдельно взятого микрорайона".
Разделить полномочия
Чтобы предложенная "ВД" система управления городом заработала, полномочия должны быть разделены между советом округа (его исполнительным органом) и КГГА. В компетенции округов можно было бы оставить решение проблем уборки территории, вывоза бытовых отходов, взаимоотношений с ЖЭКами и ОСМД, социального обеспечения. Т. е. те вопросы, где существует конкурентный рынок, и у окружных властей будет возможность самим определять штат работников сферы ЖКХ, в которых нуждается округ, компанию, которая будет заниматься вывозом ТБО, и т. д.
Вопросы финансирования медицинских учреждений, детских садов и школ должны быть в совместном ведении окружных и городских властей: первые доводят свои потребности до вторых и те уже принимают решение. Во многих городах эти полномочия также переданы на районный уровень, но для Украины это станет актуальным лишь в том случае, если будет введен налог на недвижимость — обычно именно из него финансируются школы и детские сады. Пока же целесообразно, чтобы сметы расходов на данные нужды утверждались бы на городском уровне. А вот вопросы согласования строительства объектов на территории округа должны решаться на окружном уровне — это позволит избежать ситуаций, когда строительные компании сдают в эксплуатацию жилье, а объекты социально-культурного значения, детские сады, поликлиники остаются "недостроями".
"Взять, к примеру, вопрос инфраструктуры: за последние десять лет на Печерске были сданы в эксплуатацию несколько жилых домов, но ни одного нового детского сада в районе не построили, — сетует Леонид Емец, депутат Печерского райсовета (фракция "Наша Украина"). — Это было бы невозможно, если бы вопросы развития района согласовывались с районными властями".
Наконец, у города останется достаточно полномочий: правоохранительная система, транспорт и коммуникации, формирование планов развития города. Целесообразно оставить на городском уровне и управление лесничествами по периметру Киева, выведя их из системы жилых округов. В этом случае злоупотребления с землями лесничества будут сведены к минимуму. С другой стороны, от возведения жилых домов в парковых зонах внутри жилых кварталов будет защищать окружная власть, с которой согласовываются все вопросы землепользования в том или ином округе.
Лишения власти
Главное достоинство данной системы — в уменьшении коррупционного влияния на принятие решений в управлении Киевом. Окружные главы будут хорошо известны жителям округов, а их избираемость гарантирует возможность быстрого отзыва с должности чиновника, работой которого будут недовольны жители округа.
Насколько предложенная "ВД" схема управления будет эффективной, в большей степени зависит от самих граждан, их способности к самоорганизации. Фактически окружная система будет представлять собой аналог ОСМД, только в гораздо большем масштабе. Практика показывает, что управлять своим жилым домом горожане худо-бедно учатся. Но как у собственников квартир появилось осознание того, что их собственность не заканчивается дверями квартиры, так должно прийти и осознание того, что капитализация жилья зависит от престижности района. Забота об этом — задача самих жителей. А высокий забор вокруг отдельно взятого дома, как бы того ни желали его жители, не способен сделать их среду обитания по-настоящему комфортной, если рядом окажутся менее состоятельные соседи.
А как у них?
Основой местного самоуправления Франции является коммуна, но для Парижа, как для самой крупной коммуны, сделано исключение. Город поделен на 20 районов (arrondissement), каждый из которых имеет свой бюджет, мэра и совет. Причем треть депутатов, избираемых в совет района, являются депутатами в Совете Парижа. Районные власти согласовывают планы развития района, а также вмешиваются в любые вопросы, касающиеся развития района. Будапешт поделен на 23 района (kerulet), в ведении которых находится функционирование детсадов и школ, органов здравоохранения, социального обеспечения и содержание дорог. На городском уровне решаются лишь те задачи, которые касаются всего города либо выходят за рамки одного района. Лондон в 1986-2000 гг. вообще не имел общегородского органа управления, представляя совокупность 33 муниципальных образований (borough). Все они до сих пор имеют собственные бюджеты и широкий круг полномочий — от уборки территории до организации уличного движения. При этом они не подотчетны правительству Лондона, в полномочиях которого остались лишь городская полиция, транспорт, пожарная служба и управление городского развития. В Вене есть 23 района (bezirke), имеющие свои советы, администрации и суды. Практически все вопросы городской жизнедеятельности решаются районом и городом на паритетных началах. При этом формально бюджета у района нет, финансовые средства выделяются из горбюджета по принципу: 40% зависит от количества населения района, 40% — от протяженности дорог, 20% — от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно.
Дмитрий Андриевский, депутат Киевсовета
— Райсоветы в городе — это атавизм советской эпохи. Они только имитируют прямую демократию, на самом же деле оставаясь крайне неэффективными. Поэтому система управления Киевом должна быть реформирована. Упразднение райсоветов как лишнего, непродуктивного звена, оторванного от непосредственных нужд жителей и не обладающего ни полномочиями, ни ресурсами, — только первый шаг на этом пути. Уверен, что система управления городом должна строиться снизу вверх: основу местного самоуправления составляют органы самоорганизации населения, которые объединят жителей нескольких домов, кварталов, улиц. Закон "Об органах самоорганизации населения" был принят еще в 2001 году, он предусматривает и собственные полномочия ОСН, и возможность делегирования дополнительных полномочий Киевсоветом. Финансируются ОСН из городского бюджета, а работать в них будут активные, неравнодушные и знающие насущные проблемы жителей люди. ОСН взаимодействуют с районными администрациями, подавая им информацию о проблемах своих территорий, приоритетных направлениях финансирования, участвуют в разработке целевых программ и т. д. А уже районные государственные администрации и КГГА рассматривают и решают проблемы, актуальные для жителей, в пределах бюджета, принимаемого Киевсоветом. В результате мы получаем четко работающую вертикаль: городская община — органы самоорганизации населения — единый представительский орган (Киевсовет) — исполнительный орган (городская администрация).
Максим Шкуро, первый заместитель главы Соломенской РГА
— Упразднение райсоветов в том виде, в котором они существовали в последнее время, — правильный шаг. Теперь появится четкая вертикаль управления, предусматривающая ответственность районных администраций перед КГГА. Новое городское руководство понимает, что районам необходимо возвращать функции, которые в последние годы перебирал на себя город. Например, сейчас решается вопрос возвращения в район функций управления медицинским хозяйством — межрайонные медицинские организации упраздняются. Это правильно, в районе лучше знают, в какой больнице делать ремонт, в какой поликлинике заменить лифт, а где доукомплектовать штат. Аналогичные шаги делаются в других сферах городского хозяйства. Чем больше функций КГГА передаст районам, тем лучше: результативность поставленных городом задач вырастет — и власть для киевлян станет более доступной. Естественно, эти возвращаемые районам полномочия должны быть подкреплены финансово — в КГГА это тоже понимают.
