Кто и зачем тормозит децентрализацию

Анатолий Ткачук: Вторая волна добровольного объединения общин начнется во втором полугодии 2016 г., независимо от того, хочет этого политикум или нет

Директор по науке и развитию Института гражданского общества о том, почему реформа местного самоуправления перешла Рубикон и будет доведена до конца

Фото: Сергей Владыкин/"ДС"

"ДС" Децентрализация стала заложником политических амбиций - не приняты изменения в Конституцию, новые редакции законов об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о префектах. Вы согласны с такой оценкой?

А. Т. Разговоры о том, что надо построить эффективную, недорогую и ответственную систему публичного управления территориями, велись еще с 1990-х. Но дальше разговоров дело не шло. Политики не понимали, как это сделать. Они думали, что, меняя баланс полномочий между президентом, парламентом и правительством, можно создать эффективное управление. Оказалось, нельзя, если провисают региональный и местный уровни.

Изменения модели управления были подготовлены в 2008-2009 годах, в июле 2009-го Кабмин утвердил концепцию реформы. К слову, подписала это распоряжение тогдашний премьер-министр Юлия Тимошенко, которая сейчас выступает против, несмотря на то что нынешний вариант реформы почти на 100% соответствует тому документу.

С другой стороны, в Украине менее чем за год процедуру объединения прошли около 7% общин. В то время как в Латвии в свое время за десять лет этот путь прошли 5% объединенных общин, в Дании - 4%. Так что децентрализация в Украине проходит достаточно быстро.

В октябре прошлого года состоялись выборы депутатов местных советов и председателей в 159 объединенных территориальных общинах. В нынешнем году прошли выборы еще в 13 общинах. Это хороший показатель. Люди идут на выборы, чтобы объединиться. Поэтому говорить, что реформа пробуксовывает из-за отсутствия изменений в Конституцию, вряд ли справедливо.

"ДС" То есть отсутствие законодательной поддержки не в состоянии заблокировать реформу?

А. Т. Второй этап добровольного объединения общин начнется во втором полугодии 2016 года, независимо от того, хочет этого политикум или нет. За первое полугодие мы увидим финансовые результаты в объединенных и необъединенных общинах - отличия будут существенными. Малые, но гордые общины, которые ни с кем не хотят объединяться, увидят, что они остались без ресурсов и не в состоянии нормально управлять образованием, медициной, коммунальной сферой.

Реформа получила очень серьезную поддержку от городов районного значения, которые являются экономично способными, но нынешний статус их "множит на ноль". Скажем, есть Боярка под Киевом - город районного значения. Его бюджет составляет примерно 41 млн грн., притом что на территории Боярки только налога с доходов физических лиц ежегодно собирается 150 млн грн. И если Боярка объединяется с соседними селами, например, Тарасовкой, Витой, Забирьем, то они перейдут в "высшую лигу". Объединенная община получит 60% от налога с доходов физических лиц. Для Боярки это означает 90 млн грн.

"ДС" Какие еще проблемы можно выделить?

А. Т. На первом этапе основными противниками реформы были мелкие политики областного уровня, которые пытались затянуть процесс принятия перспективных планов объединения общин. Под их давлением эти документы упорно не могли пройти через сессии облсоветов. К примеру, в Закарпатской области был подготовлен наилучший в Украине перспективный план объединения общин, но местные феодалы "замутили", а в итоге этот документ до сих пор не утвержден.

"ДС" Какой им смысл тормозить эти процессы?

А. Т. Все дело в принципиальном отличии взаимоотношений депутатов областного уровня, Верховной Рады и латифундистов с необъединенными и объединенными общинами. Вот есть необъединенная община - обыкновенный сельсовет, у которого территория 2-4 тыс. га, население от 100 до 1000 человек, бюджет 400-600 тыс. грн., его хватает только на зарплату бюджетникам и оплату энергоносителей. Потом приезжает народный депутат, дает этому сельсовету 5 тыс. грн. на ограду вокруг кладбища или салют запустить на день села, и все его любят и хвалят, он же помог финансово. А вот у объединенной общины территория 40 тыс. га, а бюджет - 15-20 млн грн. Поэтому "благодетели" с подачками там никому не нужны. Объединение общин очень сильно бьет по авторитету вот таких местечковых "олигархов".

Тормозит процесс объединения и районное руководство, которое увидело, что становится никому не нужным. Есть много районов, где образовались одна-две объединенные общины, и основные ресурсы и полномочия перешли к ним. Зачем там райсоветы и районные администрации?

"ДС" Сейчас ведутся споры вокруг земельного вопроса - стоит ли передавать общинам право распоряжаться землей за пределами населенных пунктов. Каково ваше мнение?

А. Т. С одной стороны, сложившаяся ситуация является ненормальной: сельсовет, в который входят, к примеру, пять сел, может изготовить их генпланы, но такое планирование будет касаться лишь 10% всей территории. Совет не планирует развитие территории между населенными пунктами - где будет кладбище, где дорога, где рекреационная зона. Это неправильно.

Остальные 90% земель находятся за пределами населенных пунктов, и решение о выделении участков из госсобственности принимают органы исполнительной власти (ранее Госкомзем, теперь Госгеокадастр). Причем зачастую это делается без учета интересов общины. Как следствие, мы имеем случаи, когда жителям села блокируют доступ к реке, невозможно построить дорогу, потому что земля отдана частникам.

Поэтому, по моему убеждению, объединенные общины должны получить право юрисдикции на всю свою территорию как в границах поселений, так и за их пределами. Для этого необходимо внести изменения в закон о местном самоуправлении, а именно - ввести понятие "территория юрисдикции территориальной общины".

Местное самоуправление должно получить важное полномочие - право утверждать схемы планирования всей своей территории. В таком случае люди будут знать, где построят школу, разместят производство, оборудуют мусорный полигон и так далее. Когда будут понятны правила игры, придут инвесторы.

И они будут уверены, что, получив землю под строительство завода, их оттуда не выгонят через какое-то время, когда вдруг окажется, что эта территория предназначена, скажем, под жилую застройку.

"ДС" Часть полномочий в сфере образования и здравоохранения перешли на места. Справятся ли общины?

А. Т. Результаты увидим уже скоро. Сейчас в Украине насчитываются 613 учебных заведений, где учатся менее 25 учеников. Обучение в них одного ученика обходится государству свыше 50 тыс. грн. в год, в то время как в среднем по стране эта сумма составляет 9,1 тыс. грн. Теперь объединенная община будет решать, не лучше ли потратить все финансы на одну школу в районном центре и свозить туда учеников из малокомплектных сельских школ, чем распылять деньги между несколькими школами. Первые опорные школы начнут работать с 1 сентября текущего года, они получат дополнительное финансирование как из госбюджета, так и за счет международных грантов.

Что касается здравоохранения, то территориальные общины будут отвечать за первичную медицинскую помощь и получать на это субвенцию из госбюджета. Здесь есть проблемы. Были внесены изменения в закон об охране здоровья, согласно которым все медицинские услуги должны предоставляться первичными центрами санитарно-медицинской помощи, которые как юридические лица созданы в районах. То есть амбулатории и ФАПы подчинили районному уровню. Получилась странная ситуация - деньги на здравоохранение получили объединенные общины, но им приходится финансировать еще и районных управленцев. Но есть и положительные моменты. За счет этой субвенции объединенные общины заключают договоры гражданско-правового характера с врачами из районной больницы, и фтизиатр, невропатолог, кардиолог и другие специалисты несколько раз в неделю ведут прием в отдельных населенных пунктах этой общины. Также объединенные общины могут вскладчину приобрести, к примеру, передвижной медицинский комплекс, в котором будут проводиться УЗИ, экспресс-анализ крови и другие исследования.

О том, что общего между децентрализацией и медицинской реформой, читайте здесь