Кто и зачем тормозит децентрализацию

Чему не нужно учиться у французов

Франция является чемпионом Европы по числу коммун и очень медленно сокращает их число в отличие от многих других европейских стран

Фото: Shutterstock

В Европе есть разный опыт объединения территориальных общин. Успешным оказывалось прежде всего принудительное слияние. Например, в 1975 г. власти Бельгии решили укрупнить местные коммуны. Королевский указ, ратифицированный парламентом, сократил их количество с 2359 до 596. Благодаря этому решительному шагу вот уже 40 лет в Бельгии преобладают сравнительно крупные коммуны. Сейчас в стране 589 коммун, из них 60,8% имеют свыше 10 тыс. жителей.

Добровольное же слияние обычно бывало провальным, несмотря на все финансовые стимулы. Печальным примером может служить Франция, где количество коммун превышает 36,5 тыс. - это треть от общего числа коммун во всем Евросоюзе. Только 2,5% французских коммун имеют более 10 тыс. жителей, а 73,5% - менее 1 тыс. чел., в том числе 54,2% - даже менее 500 чел. В 1971 г. был принят закон с целью стимулировать добровольное объединение коммун. Тогда предполагалось, что 10 тыс. мелких коммун сольются в 3,5 тыс. более крупных. Однако вековые традиции (и не всегда дружественные отношения между соседними селами) зачастую одерживали верх над потенциальной выгодой. К 1999 г. число коммун уменьшилось лишь на 1,1 тыс.

Ввиду неудачи этой попытки было решено пойти другим путем - уже не слияния коммун, а объединения их в сообщества. Закон о создании таких сообществ был принят в 1992 г., дополнительные стимулы предложили законы, принятые в 1999 и 2002 гг. К началу 2007 г. свыше 33,3 тыс. коммун объединились в 2573 сообщества. В 2010 г. был принят закон с целью содействовать преобразованию сообществ в полноценные новые коммуны. Однако за четыре года им воспользовались только 72 коммуны, которые слились в 26 новых. В марте 2015 г. был принят еще один закон, уже с мерами принудительного характера, и это дало более заметный результат: к концу года появились 317 новых коммун на месте 1090 старых.
В целом же за период с 1950 по 2015 гг. число коммун во Франции сократилось лишь на 5,9% (с 38,8 тыс. до 36,5 тыс.). Правда, два южных соседа Франции тоже не показали больших успехов в этом направлении: в Испании за тот же период количество коммун уменьшилось на 11,9% (с 9,2 тыс. до 8,1 тыс.), а в Италии оно даже выросло на 2,9% (с 7,8 тыс. до 8 тыс.). Но итальянские и испанские коммуны значительно крупнее французских, что видно уже из сравнения числа коммун в этих трех странах.

Медленно идет слияние общин в Швейцарии, что объясняется конфедеративным устройством страны (в каждом кантоне свои законы). Но и там этот процесс ускоряется: в 1960 г. было 3095 общин, в 2000 г. - 2899, а сейчас - 2294. Укрупнению особенно сопротивляются богатые общины с низкими налоговыми ставками, не желающие присоединять более бедные соседние общины. Иногда дискуссии затягиваются на многие годы. Например, в кантоне Фрибур, для того чтобы объединить четыре коммуны в одну, понадобилось 25 лет обсуждений: рассмотрение вопроса началось в 1971 г., и только в 1995 г. парламент кантона принял соответствующий закон. Впрочем, уже в 1998 г. власти Фрибура издали отчет, где признали, что в сложной экономической ситуации неизбежно приходится решать вопрос о принудительном слиянии общин. Такой закон был принят в 1999 г., и за прошедшие с тех пор годы процесс укрупнения охватил в общей сложности уже 167 коммун кантона, которые объединились в 57 новых. Но бывали и такие случаи, когда идея укрупнения воспринималась с энтузиазмом. Так, в 2006 г. все население кантона Гларус проголосовало за сокращение количества общин с 25 до трех, что даже превзошло инициативу кантонального правительства, которое предлагало сократить число общин до 10.

Вообще же для стран Западной Европы наиболее типично сочетание мер принуждения и поощрения. Результат Бельгии, где в течение 1950-2015 гг. количество коммун уменьшилось в четыре раза (с 2359 до 589), это еще не рекорд, поскольку в Швеции число общин сократилось за тот же период почти в восемь раз (с 2281 до 290), а в Дании - более чем в 14 раз (с 1387 до 98). В Западной Германии число общин сократилось в 2,9 раза (с 24,5 тыс. до 8,4 тыс.) - в основном благодаря реформам, осуществленным в 1970-х гг. Слияние проводилось зачастую вопреки мнению местных жителей, но делали это не федеральные, а земельные власти. После воссоединения Германии пришла очередь восточных земель. Число общин там за 1991-2015 гг. сократилось тоже в 2,9 раза (с 7621 до 2670).

Кроме того, в течение 1950-2015 гг. в 2,6 раза уменьшилось количество коммун в Нидерландах (с 1015 до 393), в 1,9 раза - в Австрии (с 4039 до 2100), в 1,7 раза - в Норвегии (с 744 до 428) и Финляндии (с 547 до 316). За тот же период заметно сократилось число общин и в некоторых восточноевропейских странах, например, в Болгарии - в 5,2 раза (с 1389 до 265). В Польше в 1954 г. была 3001 гмина (административно-территориальная единица базового уровня), а сейчас - 2478, тогда как в Украине, уже с учетом произошедших за последний год слияний, имеется 10,86 тыс. сельских, поселковых, городских советов. 

Это говорит о том, что по европейским меркам украинские общины слишком мелкие. И потому они катастрофически бедные даже по сравнению с польскими и болгарскими, не говоря уже о немецких и бельгийских.

Конечно, хочется сохранить принцип добровольности. Но нужно понимать, что Украина не имеет 25 лет на раскачку и обсуждения. И даже швейцарские кантоны уже себе этого не позволяют. Необходимо, чтобы в ближайшие год-полтора процесс объединения охватил как минимум 40% общин - лишь тогда он станет необратимым.

О том, как противодействовать организованной Юлией Тимошенко кампании "по спасению села", читайте здесь