Опасные игры. Отменив политреформу, Конституционный суд может поставить под вопрос легитимность всех органов власти
На прошлой неделе Конституционный суд Украины открыл производство по обращению 252 депутатов относительно легитимности проведения политической реформы в декабре 2004 г., результатом которой стало перераспределение полномочий между ветвями власти. Главной целью инициаторов разбирательства является восстановление былых полномочий главы государства, что наделит Виктора Януковича неограниченной властью. Добившись от судей позитивного решения, "регионалы" могут спровоцировать новый кризис власти.
Антикризисная прививка
Виктор Федорович не стал повторять ошибки своего предшественника, инициировавшего новую конституционную реформу лишь в последний год своей президентской каденции. Сделав необходимые выводы из неудач Виктора Андреевича, его преемник решил заняться Основным Законом уже в начале своего правления.
Впервые о необходимости внесения поправок в Конституцию Виктор Янукович заявил в апреле, дав поручение Кабинету Министров разработать соответствующий проект закона. В торжественном обращении к народу в День Конституции глава государства подтвердил свое намерение усовершенствовать Основной Закон, посетовав на то, что "поспешно принятые в конце 2004 года изменения в Конституцию стали причиной разбалансирования и серьезного кризиса власти". Хотя достигнутые успехи президентской команды по подчинению всех ключевых органов власти в центре и на местах свидетельствуют о том, что и нынешняя редакция Основного Закона дает главе государства возможность сконцентрировать власть в своих руках.
В вопросе распределения властных полномочий Виктор Федорович сам не отличается последовательностью. Ведь еще два года назад он в соавторстве с Александром Лавриновичем (ныне министр юстиции) и Еленой Лукаш (заместитель руководителя АП) внес на рассмотрение ВР проект политической реформы, урезающий полномочия гаранта. Тогда ПР надеялась победить на досрочных парламентских выборах, которые готовился объявить Виктор Ющенко. И на тот момент приоритетом "сине-белых" было усиление позиций премьера и парламентской коалиции.
Поэтому предложенный ими законопроект (№2722) "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно усовершенствования механизма функционирования государственной власти)" лишал президента права вносить кандидатуру премьера по представлению коалиции, а также кандидатуры министров иностранных дел и обороны. Он также терял влияние на формирование административной вертикали в регионах — вместо глав ОГА предлагалось создать институт представителей Кабинета Министров. Однако стараниями БЮТ и НУНС данный документ так и не был включен в повестку дня Верховной Рады. Соответствующее постановление в октябре 2009 г., в разгар президентской избирательной кампании, при необходимых 226 поддержали лишь 192 депутата от ПР и блока Литвина. Теперь об этой инициативе "регионалы" предпочитают не вспоминать, сконцентрировавшись на продвижении прямо противоположной идеи. Ведь два года назад Виктор Янукович метил в премьеры, а теперь он — глава государства.
Главный сценарий расширения президентских полномочий Виктора Федоровича пришлось отложить. Союзники "сине-белых" в парламенте — фракции КПУ и блока Литвина — 10 июля отказались поддержать норму Закона "О всеукраинском референдуме", которая позволяла вынести вопрос об отмене политической реформы 2004 г. на всенародное обсуждение. Не исключено, что до сентября, когда пройдет повторное второе чтение этого документа, Банковой удастся найти нужные аргументы, чтобы убедить партнеров нажать кнопки за. Сейчас в данном направлении ведется интенсивная работа. Параллельно "регионалы" с этой же целью продолжают вербовать новые "тушки" из фракций БЮТ и НУНС.
Пока же Банковая сконцентрировалась на альтернативном варианте отмены реформы — через КС. В АП надеются, что сработают оба сценария: судьи с Жилянской признают закон о политреформе неконституционным, а позже данный успех можно будет закрепить на референдуме, предложив избирателям выбрать наиболее оптимальную, по их мнению, политическую систему. Но, судя по тому, как закон о местных выборах, с которыми, по плану "регионалов", должен пройти референдум, застопорился в стенах парламента, этот вариант и вовсе может провалиться. Поэтому пока вся надежда на арбитров Конституции.
КС смущают процедуры
Вероятность того, что члены КС отменят политическую реформу, довольно высока. Команда Президента может рассчитывать на поддержку 11 судей, уже доказавших ей свою лояльность признанием легитимным создание коалиции при участии не только фракций, но и отдельных депутатов (для принятия решения достаточно и 10 голосов). А председатель КС Анатолий Головин, также входящий в число пропрезидентских судей, обеспечит оперативность принятия выгодного Банковой решения. Тем более что сам он еще в 2006 г., едва заняв должность судьи КС, не исключил возможность отмены политреформы, если от суда потребуется дать ей правовую оценку.
Работа над поиском юридических оснований для отмены внесенных в 2004 г. поправок в Конституцию была проведена еще в 2005 г. по инициативе Виктора Ющенко. И ее результатов, по оценкам юристов, достаточно, чтобы вернуть государство к президентской модели правления. Специально созданную для этого Национальную комиссию по укреплению демократии и верховенства права возглавлял в 2005 г. тогдашний министр, а ныне член фракции ПР Сергей Головатый. В своих выводах и нынешний соратник Виктора Федоровича, и эксперты, которые изучали этот вопрос, пришли к мнению, что в процессе принятия закона №2222-IV, ставшего основой парламентско-президентской модели правления, был допущен целый ряд нарушений.
В частности, в отчете комиссии обращается внимание на то, что в базовый законопроект политической реформы (№4180), который впоследствии трансформировался в закон №2222-IV, после того как он прошел процедуру одобрения на Жилянской, были внесены некоторые изменения. Согласно статье 159 Конституции в случае внесения поправок в ранее рассмотренный КС проект изменений в Основной Закон данный документ вновь должен поступить для изучения и только затем его можно вносить на утверждение ВР. Но тогда эта норма была проигнорирована — уж слишком спешили все стороны политического кризиса конца 2004 г., принимавшие участие в голосовании за политреформу. Кроме того, в выводах комиссии указывалось, что принятие изменений в Конституцию в пакете с другими законопроектами также является серьезным нарушением. Закон о реформировании политической системы страны был принят в пакете с решением о проведении третьего тура президентских выборов и утверждением в первом чтении еще одного закона, вносящего изменения в Конституцию относительно реформы местного самоуправления (№3207-1). Эта же аргументация может быть использована судьями с Жилянской для обоснования отмены закона о политреформе.
Кроме признания имевших место нарушений процедуры внесения изменений в Основной Закон, судьи также могут обратить внимание и на суть самих поправок. В частности, служители Фемиды могут признать неконституционной норму об императивном мандате депутатов ВР (ст. 81). Ведь, согласно выводам той же комиссии по укреплению демократии и верховенства права, это нововведение противоречит статье 79 Конституции, которая гарантирует свободный мандат члена парламента как представителя народа. На это же обращала внимание и Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) в своей резолюции еще в 2005 г., ссылаясь на критику введения императивного мандата Венецианской комиссией. И как тут вновь не вспомнить о решении КС относительно легитимности коалиции "тушек" от 8 апреля 2010 г. Ссылаясь на этот вердикт, судьи вместе с признанием имевших место нарушений процесса внесения изменений в Основной Закон могут посчитать неконституционным и содержание отдельной статьи.
Экспертные оценки Венецианской комиссии по поводу политической реформы 2004 г. КС вполне может использовать и относительно других норм Конституции, что лишь облегчит судьям поиск аргументов в пользу ее отмены. Таким образом, под удар членов КС может попасть норма (ст. 90), запрещающая главе государства распускать парламент, избранный на внеочередных выборах, на протяжении года, порядок формирования Кабинета Министров (ст. 85), предполагающий, что часть министров Рада утверждает по представлению премьера, а часть — с подачи президента, что подрывает работу правительства как единого целостного органа, порядок назначения руководителя СБУ (ст. 85), предусматривающий необходимость поддержки соответствующей кандидатуры 226 народными депутатами парламента, хотя за государственную безопасность и суверенитет отвечает глава государства, отсутствие лимита должностей вице-премьеров (ст. 114), норма о наделении прокуратуры функцией общего надзора (ст. 121), что, согласно выводам европейских экспертов, противоречит статье 6 Конституции, разделяющей власть в стране на законодательную, исполнительную и судебную.
Машина времени
Признав политреформу неконституционной, КС не только поспособствует усилению власти президента, но и спровоцирует множество юридических проблем для его команды. Конституция образца 1996 г. закрепляет за главой государства обширные полномочия: назначать премьер-министра (по согласию парламента) и увольнять его без каких-либо ограничений, назначать и увольнять всех министров и других руководителей исполнительной власти, главу СБУ и Генпрокурора (при одобрении ВР). Кроме того, за ним остается право отменять любые акты Кабмина и Совета Министров АР Крым. Но будет ли иметь право воспользоваться этими полномочиями даже после отмены политреформы нынешний Президент — большой вопрос. По словам экс-министра юстиции Николая Онищука, отмена политической реформы заложит мину замедленного действия и под институт президентства. "Он не сможет получить, а соответственно, и осуществлять те полномочия, которые на момент его избрания главой государства Украины по действующей Конституции у него отсутствовали", — считает он. Поэтому, чтобы получить всю полноту власти по Конституции 1996 г., говорит г-н Онищук, Виктору Януковичу придется инициировать досрочные выборы главы государства. В противном случае его власть окажется легитимной лишь наполовину. Но на практике Виктор Федорович и его команда вряд ли будут идти еще на одни выборы по собственной инициативе, а обязать к этому Президента в случае отмены политреформы будет некому. КС по этому поводу, скорее всего, скромно промолчит.
Кроме того, в подвешенном состоянии окажутся и другие ветви власти. Полномочия парламента, следуя букве предыдущей версии Основного Закона, сократятся до четырех лет. Таким образом, уже в 2011 г. придется снова проводить выборы в Верховную Раду. А для "регионалов", которые уже успели подмочить репутацию в глазах потенциальных избирателей (чего только стоит грядущее повышение цен на газ), такая перспектива не очень приятна.
Кроме того, действующий состав Кабмина придется отправлять в отставку, поскольку он сформирован по новой Конституции и с набором полномочий, которые при отмене политической реформы существенно урежут. В противном случае выданные правительством акты и решения депутаты от оппозиции начнут массово опротестовывать в судебном порядке. Что, в свою очередь, может привести к коллапсу исполнительной власти. "Возникнут сложности в том, что делать с теми правоотношениями, которые возникли на основании новой Конституции образца 2004 года. Речь идет о деятельности правительства и других исполнительных органов, которые были созданы при Кабмине либо его распоряжениями. Вероятно, Президенту придется отменять или подтверждать соответствующие указы правительства новыми нормативными актами", — говорит председатель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко.
Но, с другой стороны, возникнет вопрос, насколько правомерными в этом контексте будут действия и самого Виктора Федоровича, ведь он избирался главой государства с совсем другим набором полномочий, нежели те, которые может получить в случае отмены внесенных в 2004 г. изменений в Конституцию. Его решения также могут стать предметом судебных атак оппозиционеров. Таким образом, отмена политической реформы может привести к новому серьезному политическому кризису, выход из которого найти будет очень сложно.
