Операция "Фальсификация"
Минувшей зимой, прежде чем отправиться в декретный отпуск, народный депутат Елена Лукаш успела внести поправку в проект Закона "Об амнистии". Она предложила лишить права досрочного освобождения из мест лишения свободы лиц — виновников ДТП со смертельным исходом. Наряду с прочими поправками парламент поддержал и новацию за авторством Лукаш, внеся соответствующие изменения в закон. Каково же было удивление депутата, когда, прочитав подписанный президентом закон, своей поправки она там не нашла! Лукаш тут же обратилась с жалобой к главе Верховной Рады Владимиру Литвину. На руках у нее были все документы, подтверждающие факт одобрения ее поправки парламентом. Но спикер предпочел спустить скандал на тормозах. Он лишь напомнил депутату, что если у нее были какие-то претензии к тексту одобренного закона, их нужно было подать не позднее двух дней с момента его принятия. А поскольку этот срок истек, то поправки как бы и не было вовсе. Такие конфузы в парламенте не единичны, и далеко не всегда дело лишь в случайной невнимательности со стороны сотрудников аппарата Верховной Рады. Речь идет об отработанной годами системе фальсификации законов.
Последний скандал вокруг фальсификации законов разгорелся в середине апреля. Уже после итогового голосования из закона о повышении ставок акцизного сбора на крепкий алкоголь пропала поправка Ксении Ляпиной, согласно которой не повышается акциз на крепленые вина, вермуты и этиловый спирт для изготовления лекарств. Поправка была внесена без надлежащего оформления, с голоса, и поэтому в финансовом комитете Рады при редактировании законопроекта решили, что ее можно не учитывать. Ляпина ссылается на стенограмму заседания и требует не допустить фальсификации закона. Цена вопроса — 103 млн грн., которые могут быть собраны в бюджет или остаться в распоряжении винодельческих компаний. На этот раз спикер парламента Владимир Литвин заявил, что не будет подписывать закон, если его текст будет отличаться от проголосованного. "Я этот закон еще не подписал, потому что там комитет пытается подправить некоторые цифры", — сказал он на пресс-конференции в Чернигове.
Поправки исчезают в полночь
После принятия закон на подпись к спикеру и президенту попадает не сразу. Сначала несколько дней документ находится на редакторской правке в Главном юридическом управлении аппарата Верховной Рады, а затем — на согласовании у главы профильного парламентского комитета. На этом этапе с законами подчас и происходят странные метаморфозы. "В ходе голосования может возникать неоднозначная трактовка некоторых положений закона. Сотрудники Главного юридического управления парламента не имеют права изменять смысл закона, а могут лишь дополнять его правильными юридическими формулировками, — поясняет Игорь Когут, председатель правления Лаборатории законодательных инициатив. — Они могут вносить технические правки — уточнять буквы и запятые". Именно на этом этапе авторы законопроекта имеют формальную возможность проследить характер внесенных изменений. Но в парламенте не принято, чтобы депутаты вмешивались в работу аппарата Рады на этой стадии. Да и главе комитета, как правило, доверяют. Однако это доверие может дорого обойтись.
Секретарь парламентского комитета по вопросам правовой политики Елена Лукаш уверена, что поправка об ответственности лиц, спровоцировавших ДТП со смертельным исходом, пропала из закона не случайно. По ее данным, некоторые депутаты таким образом попытались решить проблемы своих товарищей, находящихся сейчас за решеткой. Она не сомневается, что любые "технические" изменения в тексты законов вносятся абсолютно осознанно — с целью фальсификации. В качестве примера она привела "ВД" законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам аудиторской деятельности". Документ должен был гармонизировать терминологию ряда законов после принятия Закона "Об аудиторской деятельности". Но между первым и вторым чтением в законопроект были внесены изменения не через профильный комитет, а через аппарат Рады. Эти изменения, по словам депутата, предполагали передачу части полномочий по регулированию рынка аудиторских услуг частной структуре. Получается, комитет утвердил один текст законопроекта, а аппарат готовился вынести на голосование в зал совсем другой. "При подготовке ко второму чтению народными депутатами Василием Шпаком и Михаилом Полянчичем в текст законопроекта были внесены изменения, менявшие его концепцию, принятую в первом чтении в редакции, предложенной профильным комитетом. А это нарушение регламента", — утверждает Елена Лукаш. Она отметила, что если бы не обратила внимания на эти нарушения, законопроект наверняка был бы подписан и проголосован в некорректном виде. Закон в итоге был принят без теневых поправок. Депутаты Шпак и Полянчич на предложение "ВД" объяснить мотивы своих странных действий не откликнулись.
Обходная дорожка
Впрочем, фальсификация законопроектов в Верховной Раде возможна и без услуг аппарата Верховной Рады. Если точнее, для этого нужно, чтобы аппарат самоустранился от выполнения прямых обязанностей. Подобное происходит, когда депутаты берут на себя создание и финансирование так называемого псевдоаппарата. Специально нанятые люди берут на себя всю работу, связанную со сбором подписей членов профильного комитета, собирают поправки к законопроекту, вносят их, распечатывают и раздают депутатам якобы согласованный текст. Одна из таких схем была реализована при принятии в январе 2009 г. Закона "О системе сбора и учета единого социального взноса на общеобязательное государственное социальное страхование". Его инициировал Кабинет Министров, но у депутатов к нему тут же возникло множество поправок. Комитет по вопросам социальной политики и труда эти поправки учел, после чего закон был быстро принят. И тут началось самое интересное. Сразу после голосования депутат Сергей Терехин заявил, что в закон вошло огромное количество поправок, о которых ранее вообще никто не знал. Выяснилось, что, согласно закону, некая негосударственная структура под названием "Методологический совет по вопросам бухгалтерского учета" получает возможность манипулировать средствами плательщиков единого социального взноса.
Вскоре начали появляться новые доказательства фальсификации упомянутого законопроекта. Владимир Вязивский и Виктор Баранов, народные депутаты, члены комитета по вопросам социальной политики и труда, заявили, что ставили свои подписи под законопроектом, в котором было 130 поправок, а не 174 — как в принятом Верховной Радой. Руководитель аппарата Верховной Рады Валентин Зайчук попытался реабилитировать своих подчиненных и разъяснил депутатам, что 29 декабря 2008 г. Главное юридическое управление аппарата вернуло данный законопроект в профильный комитет на доработку. По словам Зайчука, текст законопроекта был "доработан" в комитете, однако, в нарушение Регламента Верховной Рады, не был отправлен на повторную экспертизу в Главное юридическое управление, а вынесен комитетом по вопросам социальной политики и труда на голосование.
"В законе речь идет об оптимизации структуры расходов фондов социального и пенсионного страхования. Объемы денежных средств, которые будут находиться в обороте, очевидно, стали слишком большим искушением. Это ни много ни мало порядка 200 млрд грн.", — сообщил "ВД" цену вопроса Олег Шевчук, первый заместитель председателя парламентского комитета по вопросам социальной политики и труда. По его словам, на второе чтение был вынесен проект закона, который большинство членов комитета и в глаза не видели. "Вообще непонятно, как этот законопроект вносился в зал парламента, — возмущается Юрий Кармазин, первый заместитель председателя комитета по вопросам правосудия. — Он вносился не через аппарат Верховной Рады, а был кем-то просто принесен в зал. Непонятно, кто его тиражировал, кто вносил в него поправки".
Инициаторами внесения скандальных поправок, согласно информации на парламентском интернет-сайте, были депутаты Василий Хара (глава парламентского комитета по вопросам социальной политики и труда) и Михаил Папиев (глава подкомитета по вопросам государственного социального страхования). Их же опрошенные "ВД" депутаты называют и координаторами сбора основных поправок. Между тем в беседе с "ВД" Василий Хара все отрицал: "Я никогда не был ни инициатором, ни лоббистом этого законопроекта, а наоборот — выступал против его принятия. Но, учитывая, что все политические силы высказались за принятие данного решения, я отказался от своей позиции, поскольку препятствовать этому было невозможно". Обсуждать данную тему с "ВД" Михаил Папиев отказался.
Отметим, что президент в итоге наложил вето на этот закон, и парламенту преодолеть его не удалось. Особого внимания в этом инциденте заслуживает и позиция главы Верховной Рады Владимира Литвина. На жалобы депутатов он ответил письмом, в котором указал, что срок рассмотрения претензий к тексту закона истек (те самые два дня — прим. "ВД").
Гниет с головы?
Руководство Верховной Рады непосредственно ни в одном из скандалов относительно фальсификации законопроектов не фигурирует. Тем не менее аппарат Рады находится именно в подчинении спикера парламента. "Условно говоря, любые действия аппарата Верховной Рады по редактированию законопроектов невозможны без ведома руководства парламента. Аппарат, юридическое управление не могут брать на себя ответственность за изменение законопроекта, особенно если он имеет резонансный характер", — считает Игорь Когут. Иными словами, если глава парламента выполняет свою работу хорошо, злоупотребления невозможны. В конце концов, по итогам скандальных случаев глава Верховной Рады может инициировать санкции в отношении сотрудников аппарата. Но Владимир Литвин пока предпочитает проводить с депутатами "успокаивающую работу". Хотя от новых скандалов это не уберегает.
Справедливости ради следует отметить, что случаи фальсификации случались и при прошлом руководстве парламента. Депутат от Блока Литвина Олег Зарубинский обратил внимание "ВД" на Закон "О первоочередных мерах по предотвращению негативных последствий финансового кризиса и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины", который был принят 31 октября 2008 г. Тогда спикером был Арсений Яценюк. Одной из задач лоббистов данного законопроекта, инициированного правительством, было введение двухлетнего моратория на повышение минимальной зарплаты до уровня прожиточного минимума. Схема фальсификации была проста: на голосование поставили две одинаковые поправки в данный законопроект, правда, в разной редакции и в привязке к разным законам. Расчет делался на то, что депутаты не разберутся в поправках и какую-то из них упустят из виду.
"Ставлю поправку на голосование на предмет поддержки, а если она не будет поддержана, будем думать над редакцией", — объявил Арсений Яценюк. Депутаты обе поправки отклонили, но Яценюк ведь обещал "подумать над редакцией". Очевидно, в результате этих раздумий в уже проголосованном законе появился… третий вариант этой же поправки, за который депутаты даже не имели возможности голосовать. Поправка родилась при редактировании текста закона аппаратом Рады. "Яценюк протолкнул эту поправку, мотивируя тем, что он какую-то абракадабру говорил в заключительном слове, — возмущается Олег Зарубинский. — Спикер включил норму, которая не была поддержана парламентом. Я ему стенограмму показывал, а он сказал, что об этой норме говорил. Но в закон включается то, что проголосовано парламентом, а не то, что кто-то говорил". По итогам этого инцидента депутат даже обращался в правоохранительные органы, но расследование, по его словам, так и не было начато. Яценюк предпочел, чтобы скандал прокомментировал его пресс-секретарь Андрей Жигулин: "Если у кого-то есть сомнения (относительно правомерности действий спикера — прим. "ВД"), он может обратиться в Главное юридическое управление аппарата Верховной Рады и в профильный комитет для получения соответствующих документов в оригинале. А ознакомиться со стенограммой пленарного заседания ВР и сравнительными таблицами можно на сайте Верховной Рады".
Поток фальсификата остановят, но не депутаты
Признавая существование схем фальсификации законов, народные депутаты не спешат что-либо делать для ликвидации этих схем. Решить проблему мог бы жесткий запрет на голосование с голоса, а также строгий контроль главы Верховной Рады и максимальная публичность всех этапов рассмотрения и утверждения законов. Пока же в парламенте отсутствует даже концепция реформирования процедуры рассмотрения и принятия законов, участники же законодательного процесса перекладывают ответственность за нарушения друг на друга. Часть депутатов и глава парламента Владимир Литвин считают, что Секретариат президента должен более скрупулезно изучать законодательные акты, перед тем как передавать их непосредственно на подпись гаранту Конституции. В Секретариате парируют: дескать, депутатам следует ответственнее относиться к результатам своей работы. Многие эксперты и народные избранники считают источником всех бед аппарат Верховной Рады, который "плохо работает". В аппарате же любые обвинения в причастности к нарушениям Регламента и фальсификации начисто отметают и грешат исключительно на… депутатов. "Я не думаю, что кто-то в аппарате что-либо делает не так, — заявил Игорь Сторожук, заместитель руководителя аппарата Верховной Рады. — Люди здесь работают много лет и знают свою работу. Я допускаю, что некоторые политики могут ссылаться на аппарат, заявляя о каких-то задержках или путанице в документах, чтобы подчеркнуть свою политическую позицию. Если депутаты ставят задачу, аппарат ее решает".
Как бы там ни было, существующая система фальсификации законов позволяет осуществлять масштабные злоупотребления. Зачем тратить деньги на подготовку и лоббирование законов, если все можно организовать через аппарат Рады и спикера парламента, а цена лишь одной "пропавшей" поправки может перевалить за 100 млн грн.? Этот вопрос наверняка озадачил многих депутатов, столкнувшихся со специфической "редактурой" текстов законов. И если никто до сих пор не инициировал более прозрачную процедуру их рассмотрения и утверждения, значит, нынешняя система выгодна всем депутатам. Потенциально самая большая выгода от фальсификаций "светит" главе Верховной Рады, но в случае скандала он же оказывается в центре подозрений. По иронии судьбы в ноябре прошлого года именно нынешний спикер Владимир Литвин первым публично обвинил тогдашнего главу парламента Арсения Яценюка в фальсификации Закона "О первоочередных мерах по предотвращению негативных последствий финансового кризиса…" и потребовал закон переголосовать. Тогда это заявление было попросту проигнорировано. Теперь и сам Литвин выслушивает подобные обвинения в свой адрес. Выслушивает, но для изменения ситуации ничего не предпринимает. Похоже, рентабельность "редактуры" выше, чем имиджевые потери, связанные с фальсификацией.
- В законопроект вносятся поправки председателя Верховной Рады или народных депутатов, якобы внесенные с голоса перед итоговым голосованием.
- Сотрудники аппарата Верховной Рады с ведома председателя парламента или главы профильного комитета в ходе редактирования текста закона вносят изменения, которые не голосовались в зале.
- Сотрудники секретариата профильного комитета с ведома его главы или председателя парламента вносят в закон изменения, которые не голосовались на пленарном заседании. Сотрудники аппарата Верховной Рады подделки "не замечают".
- Члены профильного комитета согласовывают один законопроект, а на заседании Верховной Рады голосуется совершенно другой, о чем депутаты узнают уже после подписания закона президентом.
