Жизнь без плана
Города Украины развиваются хаотично. Имеющий финансовые ресурсы застройщик легко превращает участок парка в территорию жилого комплекса, а бассейн — в "высотку". Вместе с тем разработан несложный механизм защиты инфраструктуры городов, с помощью которого можно обеспечить достаточное количество детских садов и не позволить строительство здания на месте детской площадки. Как используют местные власти проверенный столетиями градостроительный инструмент в украинских реалиях — на благо или во вред, выясняла "ВД".
Мы новый мир построим?..
"Вчера забрал жену из роддома, а сегодня утром зашел в детский садик, записал ребенка в очередь. Соседи предупредили, что если записываться позже, то свободных мест уже не будет". Это не анекдот, это разговор родителей, живущих в районе-"новостройке" украинского мегаполиса.
Жители крупных городов наиболее остро ощущают проблемы несбалансированной застройки и дефицит объектов инфраструктуры. Новые микрорайоны строились в независимой Украине, когда советские государственные механизмы застройки уже не работали, а нового украинского градостроительного законодательства еще не было. Поэтому правили законы рынка: выгодно — не выгодно. И в погоне за прибылью детские сады, поликлиники, игровые площадки строить "забывали". Причем положенные суммы на их возведение строители в горбюджеты исправно перечисляли, но там они загадочным образом "испарялись".
Первые попытки законодательно навести градостроительный порядок в Украине предпринимались десять лет назад. Тогда Украина приняла несколько законов, обязавших города утвердить планы застройки населенных пунктов, чтобы упорядочить их обустройство. Но законы не заработали, а застройка пошла еще более хаотично. "Высотки" стали расти на месте парков и детских площадок.
В этом году законодатели пообещали начало революции в градостроительстве, приняв новый Закон — "О регулировании градостроительной деятельности".
"ВД" решила разобраться, способен ли он сделать украинские города более комфортными для проживания. В спецпроекте "Градус строительства" мы проанализируем, как учесть интересы жителей при планировании территорий, кто должен отвечать за наведение порядка в городе и можно ли защитить парки от застройки. Спецпроект мы открываем публикацией о новом для Украины градостроительном документе — зонинге. "ВД" приглашает к диалогу всех заинтересованных участников процесса — строителей, архитекторов, проектировщиков, чиновников и неравнодушных горожан.
Когда над станцией метро "Театральная", в самом центре Киева, вырыли котлован, местные жители не могли поверить своим глазам — стену нового здания начали возводить всего лишь в… шести метрах от фасада 7-этажного дома, памятника архитектуры советского периода. И это при том, что, согласно строительным нормам, расстояние между стенами должно быть не меньше 20 м, а непосредственно над станцией метрополитена масштабное строительство и вовсе запрещено.
Хаотичная застройка
Подход к застройке микрорайонов украинских городов за последние двадцать лет серьезно изменился. Насколько — можно увидеть, проехав по районам города. В построенных в советские времена детский садик есть в каждом квартале, школа, поликлиника — на несколько кварталов. В каждом дворе — детская, спортивная площадки, несколько рядов деревьев между домами. В районах, которые строились уже в независимой Украине, приоритеты иные — детсад днем с огнем не сыщешь, их количество в разы меньше необходимого, хотя плотность населения значительно выше. "Длина очереди в детский сад и в поликлинике имеет прямо пропорциональную зависимость от высоты стоящего рядом жилого дома", — шутят жители "высоток". В инфраструктурных проблемах жители, как правило, винят строителей. Однако обвинения эти в большинстве своем несправедливы. При строительстве объектов компании перечисляют в городской бюджет обязательный взнос на развитие инженерной и социальной инфраструктуры. За эти деньги и должны возводиться детсады и поликлиники. Но городские власти всегда уверяли, что этих денег недостаточно.
Города все плотнее застраиваются, и под прицел застройщиков все чаще попадают зеленые зоны и берега рек и водоемов. К примеру, жители Харьковского массива столицы лишились части пляжа на озере Солнечное — за последние пять лет берег застроили ресторанами. И подобных примеров — множество в каждом городе.
При наличии Генерального плана развития города было бы сложно утвердить проект землеотвода на берегу или в парке. А пока градостроительная документация не расписана детально по участкам, намного проще получить добро на строительство на месте фонтана. И это не авторская метафора, а суровая реальность. В Киеве после проведения реконструкции брызгательный бассейн на Львовской площади "превратился"… в четырехэтажный ТРЦ современной зеркальной наружности. Он занял всю площадь и закрыл собой не только красивую архитектуру старых домов, но и солнце их обитателям.
Примерное развитие
В советские времена планирование городов было оптимальным. При застройке нового города или района на много лет вперед прописывались все детали — плотность застройки, количество инфраструктурных объектов, расстояния между зданиями, дороги, школы, больницы, магазины и пр. Инфраструктурные объекты возводились с учетом количества жителей района.
В конце 1990-х реформы в стране докатились и до градостроительной сферы. Взяв равнение на Запад, украинские законодатели впервые за годы независимости приняли основополагающие законы: в 2000 г. — Закон "О планировании и застройке территорий", в 2002 г. — Закон "О генеральной схеме планирования территории Украины". В них предусматривалось, что города должны разработать генеральный план — масштабный документ, прописывающий основы развития населенного пункта. На нем должны быть обозначены транспортная система, территории жилой застройки, промышленные и зеленые зоны. В дополнение нужно было составить детальные планы территорий (ДПТ), более подробно обозначающие инфраструктуру районов. Это помогло бы развиваться городам прогнозированно и гармонично. Но градостроительная документация утверждена менее чем на 20% территории Украины. Наиболее активно созданием генпланов занимались в Чернигове, Черкассах и Полтаве. Местные власти объясняют отсутствие планов дефицитом средств в бюджетах на их разработку. Но доводы эти не очень убедительны — к примеру, в 2008 г. из госбюджета выделили субвенцию в размере 1,5 млрд грн., которые территориальные общины могли направлять на изготовление генпланов или схем планирования территорий. Но на эти цели использовали менее 10 млн грн. "Принятие четкого, понятного генплана (со всеми сопутствующими документами — прим. "ВД") невыгодно ни власти, ни застройщикам. Ведь откуда берут новые участки под застройку? Из земель рекреационного назначения. А выделить участок, который относится к зеленой зоне, значительно проще именно тогда, когда нет генерального плана, — уверен Андрей Странников, депутат Киевсовета, член фракции партии "Удар Виталия Кличко". — Это касается и маленьких городков, мэрам которых выгодно выделять землю в ручном режиме".
Что интересно, на просторах бывшего СССР настолько остро проблема отсутствия документации стоит только в Украине. Во всех остальных странах этот вопрос решен. В столице России, где в 1990-х обострилась проблема хаотичной застройки, "высотки" вырастали в самом сердце столицы, уже взяли на вооружение европейский опыт зонирования. Москву планируют разделить на "зоны стабилизации" и "зоны развития". В зонах стабилизации строительство будет запрещено, можно будет только проводить капремонты и благоустройство территорий (подробнее — см. "А как у них?", стр. 24).
В странах Европы города уже давно разделены на зоны, в которых действуют ограничения на застройку и документально прописано до мелочей, что и где можно расположить. Четкие условия и ограничения работы, в первую очередь для кварталов исторической застройки, позволяют сохранить архитектурное наследие, планировочную структуру, характер среды города. К примеру, в центре Парижа ограничена высотность домов, постройка новых зданий и коммуникаций в центре, поэтому значительное число деловых организаций переехало или планирует переезд в удобные пригороды. В Варшаве запретили строить небоскребы вблизи архитектурных и исторических памятников.
Построим по-новому
Количество объектов инфраструктуры в районе, площади зеленых зон, расстояния между домами, количество детских площадок и прочие нормы комплексной застройки были утверждены в начале 1990-х годов. Они детально прописаны в государственных строительных нормах — ГСН 360-92 "Планирование и застройка городских и сельских поселений". На их основе должна составляться градостроительная документация — генплан, план застройки района, ДПТ. Эти нормы от советских существенно не отличались, но вот соблюдались уже не столь тщательно.
"Нормы комплексной застройки законодательно прописаны четко. Но градостроительные требования не соблюдают органы местного самоуправления, которые избирает народ", — констатирует Анатолий Беркута, первый заместитель министра регионального развития, строительства и ЖКХ.
Ответственность за соблюдение норм застройки в Украине фактически лежит на органах местного самоуправления. Но юридически к ним сложно предъявить претензии. Они корректируют градостроительную документацию в ручном режиме, внося изменения в генеральные планы чуть ли не на следующей сессии после их принятия. В итоге коллективная ответственность оборачивается безответственностью и безнаказанностью. Только за время работы Леонида Черновецкого на посту мэра Киева в генплан было внесено 1,5 тыс. изменений.
Впрочем, сказать, что власти не видят проблемы, было бы несправедливо. О проблемах хаотичной застройки говорят при каждом правительстве. О прекращении строительства над станцией метро "Театральная" в Киеве, начатого в 2006 г., уже высказались чиновники всех уровней, но застройщику это не мешало продолжать работу. Впрочем, недавно стройка замерла, но надолго ли — неизвестно.
Чтобы избежать подобных проблем в будущем, Закон "О регулировании градостроительной деятельности", вступивший в силу в феврале с. г., обязал местные власти разработать зонинг — документ, в котором должны быть детально прописаны ограничения по строительству на каждом конкретном участке — высотность и целевое назначение зданий, объекты инфраструктуры и пр. Такой подход должен защитить города от непродуманного использования земли. И это уже удалось сделать в Чернигове. Выложенный в открытом доступе зонинг помог инвесторам без обращения к властям ознакомиться с условиями строительства на конкретных участках и защитил чиновников от давления со стороны застройщиков (см. "Зонинг Чернигова", стр. 22). Успехом этот эксперимент во многом обязан доброй воле местной власти. Но таковую могут проявить далеко не все чиновники. В первую очередь в зону риска попадают города, в которых ощущается дефицит участков. Для тех, кто распоряжается землей в таких населенных пунктах, зонинг может оказаться ненужной обузой.
Чтобы зонинг не постигла участь неразработанных документов-предшественников, законодатели прописали, что с 1 января 2012 г. местные власти, не утвердившие его, не смогут распоряжаться землей — ни сдать в аренду, ни продать. На сегодня это основной источник наполнения местных бюджетов, и города постараются без него не остаться.
Столь срочная разработка зонинга напоминает попытку власти расставить мебель в квартире дома, фундамент которого еще не заложен. Насколько все запутано в регионах, можно судить по казусу, произошедшему с Киевом — из-за отсутствия четких границ соседнее село Коцюбинское включило в свою черту… 3 тыс. га лесной зоны столицы. Теперь доказывать неправоту местных властей нужно в суде. А судебные земельные споры могут растянуться на долгое время.
Для разработки зонинга сначала нужно создать систему градостроительного кадастра, вынести в натуру границы административных единиц и населенных пунктов (см. интервью с Виктором Глебой, стр. 26-27). После чего нужно разработать схемы планировки областей и районов, генпланы населенных пунктов, а уж затем приступить к подготовке зонинга. В "спешке" на местах могут принять недоработанные или некачественно составленные генпланы, которые не позволят городам полноценно развиваться. Из-за дефицита местные бюджеты не смогут найти средства на создание зонинга, и чиновники любезно согласятся принять финансовую помощь инвесторов в его разработке, что разрешено делать новым законом. А тогда может получиться как в анекдоте — кто платит, тот и девушку танцует. И зонинг мало того, что будет прописан под интересы конкретных инвесторов, но еще и узаконит незаконные землеотводы и стройки.
Избежать этого помогло бы закрепление персональной ответственности, которую должны нести все участники процесса, поставившие свою резолюцию на документе. Но она законодательно пока никак не прописана (см. блиц-интервью Игоря Соколова, стр. 20). За несоблюдение норм застройки при составлении градостроительной документации должны быть установлены высокие штрафы тем, кто ее разрабатывает и утверждает. Примечательно, что соответствующие нормы были в проекте закона, но в финальной версии из него исчезли.
"Сегодня инвестор знает, что простимулировав определенным образом чиновников, он может внести изменения в генплан и реализовать свой план. И потому непонятно, кому за это предъявить претензии, никто не несет ответственность, — говорит Виктор Матчук, член комитета ВР по вопросам строительства, градостроительства и ЖКХ. — Сейчас идет работа над законом (Закон "О регулировании градостроительной деятельности" является рамочным, для его выполнения должны быть разработаны 27 положений — прим. "ВД"), согласно которому наибольшую ответственность будет нести не юридическое, а физическое лицо, тот, кто принимал принципиальное решение. Даже если человек сменит три места работы, его все равно найдут". Но ситуация не изменится до тех пор, пока законы не перестанут нарушать те, кто их принимает, ведь сейчас наиболее скандальные стройки ведутся компаниями, которые принадлежат власть имущим. Впрочем, этот сценарий пока из раздела фантастики.
Не жизнь — борьба
Урбанисты, изучающие развитие городов, все чаще проводят аналогию между украинскими городами-миллионниками и мегаполисами Латинской Америки. Последние для обычных граждан становятся все менее комфортными для жизни. Первые глобальные реформы в градостроительной сфере Украины власти предприняли в конце XX века. Прозападный путь развития, на который нацелилась страна, эхом отозвался и в законах, регламентирующих развитие городских территорий.
Но первый блин оказался комом — львиная доля успешно работающих в Европе документов у нас даже не была разработана. И не столько из-за дефицита средств или нежелания местной власти прорисовать свои территории в деталях и мелочах. Наводить порядок нужно на государственном уровне с самых основ — создания земельного и градостроительного кадастра.
Англосаксонская модель управления территориями базируется на 400-летнем праве землепользования, а первый закон, регулирующий застройку Лондона, появился еще в XVI веке. Схемы планирования европейских городов отшлифовывались годами. Спустя несколько лет власти Украины рискуют наступить на те же грабли.
0,5%
В таком объеме были профинансированы с 2004 по 2011 гг. работы по разграничению земель государственной и коммунальной собственности — основы, без которой невозможно навести порядок в градостроении. В этом году на означенные цели из местных бюджетов выделено почти в 30 раз меньше запланированного — 9 млн грн. Хотя изначально, по данным Госагентства земельных ресурсов Украины, предусматривалось направить 275 млн грн. из местных бюджетов и 1,5 млн грн. из госбюджета
115 городов
отказали в доступе к своим генпланам активистам Восточноукраинского центра гражданских инициатив, которые проводили мониторинг их доступности. Из 196 наиболее крупных городов копии основных чертежей предоставили только пять: Калуш, Моршин, Хмельник, Щелкино и Южноукраинск. Власти 84 городов мотивировали отказ наличием грифов "секретно" или "для служебного пользования". Для сравнения: в Германии или во Франции эту информацию можно получить без проблем
15 млн грн.
в среднем придется выложить городу-миллионнику за разработку зонинга — документа, детализирующего застройку и развитие территории. Однако это лишь примерные оценки. Более конкретно сказать, во сколько обойдется разработка зонинга для отдельно взятого населенного пункта, пока сказать сложно, поскольку еще четко не прописано, как он должен выглядеть, что содержать и кто его будет разрабатывать. Все эти немаловажные детали должны быть зафиксированы отдельным постановлением Кабмина.
Недешево будут стоить городам и генпланы. К примеру, генплан столицы, принятый в 2002 г., обошелся городской казне в 7 млн грн. На разработку нового Генерального плана развития Киева до 2025 года необходимо уже втрое больше — 23,5 млн грн. Полный же комплект градостроительной документации, которым, согласно новому Закону "О регулировании градостроительной деятельности", должны обзавестись все муниципалитеты, обойдется им в общей сложности в 2,5 млрд грн.
А как у них?
Париж
Впервые зонинг в Париже был применен еще в 1852 г. Тогда по плану усовершенствования города целые кварталы ветхих построек были разрушены, и вместо деревянных домов и лабиринтов узких улиц появились широкие проспекты и выстроенные в единую линию каменные здания. Эти принципы градоустройства сохранились до сих пор: высота и размеры зданий подчиняются единому закону равномерности. К примеру, в центре Парижа обозначена зона, в которой запрещено строить здания выше девяти этажей. С середины XIX в. было сделано лишь несколько исключений из правил, благодаря чему Париж остается "плоским". В столице Франции есть отдельный деловой район небоскребов Ля Дефанс. Практически все жилищное строительство было вынесено в предместья и сформирован так называемый Большой Париж. В современной Франции срок действия планов использования территорий специально не устанавливается, но внесение изменений и дополнений в них происходит каждые десять лет. Законы затрудняют постройку новых зданий и коммуникаций в центре, поэтому многие организации переезжают в пригород.
Лондон
Фундамент зонирования Лондона был заложен в XVI веке, когда город был разделен на три основные территории, в зависимости от их функционального использования. Первый закон, регулирующий застройку города, был издан в 1580 г. Его можно считать основополагающим и для современного Лондона. Промышленные районы с первыми доками и рабочими кварталами сложились в комплекс Ист-Энда. Поселения родовитого дворянства, группировавшиеся вокруг королевского дворца, дали начало жилому району аристократов — Вест-Энду. С развитием города в нем ярче выделился новый район — Сити, где расположен торгово-административный центр. Он стал районом контрастов старого и нового. С 1980-х годов в Лондоне начали осваивать новую зону: прибрежный район трущоб в результате грандиозной реконструкции превратился в современный район Докленд. В столице Великобритании действует жесткий запрет на строительство в зеленых зонах, благодаря чему значительную часть города до сих пор занимают парки и скверы — восемь Королевских парков занимают площадь около 2 тыс. га.
Москва
Первая комплексная градостроительная документация Москвы была принята в 1935 г., по ней город гармонично развивался до 1990-х годов. Но потом развитие столицы стало хаотичным — в документы вносились многочисленные изменения, а "высотки" строили там, где желал инвестор. Нынешний генплан Москвы, третий по счету, приняли только после шести лет споров, в 2005 г. В том же году был утвержден и долгосрочные план развития города до 2020 г. Но по нему столица России развивалась недолго — в конце 2008 г. появился проект развития Москвы сроком до 2025 г. Главная его идея — в разделении на "зоны стабилизации" и "зоны развития". В зонах стабилизации работы должны ограничиться проведением капитальных ремонтов и благоустройством территорий. В районах, попавших в зоны развития, или реорганизации, власти разрешили проводить реконструкцию и снос устаревших морально и физически зданий, а также вести новое строительство. Это вызвало много протестов у москвичей, опасающихся, что под застройку могут попасть исторические места столицы. В марте этого года новый мэр Москвы заявил, что в центре города планируют полностью запретить новое строительство. Однако документального подтверждения этому пока не принято.
