НЕВИДИМЫЕ ФОНДЫ
Ежегодно состояние воды в Днепре ухудшается. При этом все предприятия-загрязнители аккуратно платят за использование природных ресурсов, и эти деньги должны попадать в Государственный фонд окружающей природной среды (далее — Госфонд), а оттуда — направляться на восстановление причиненного природе ущерба.
"Но это в идеале, — скептически замечает Василий Шевчук, доктор экономических наук, профессор, занимавший пост мини- стра охраны окружающей природной среды в 1998-2000 и 2002-2003 гг. — Если бы все деньги, которые зарабатывает Днепр (плата за пользование водой и сборы за загрязнение), возвращать на Национальную программу возрождения Днепра, воде можно было бы вернуть первоначальный состав. Но, к сожалению, сегодня продолжается эксплуатация реки до полного вырождения".
"ВД" провела собственное расследование ситуации и в результате пришла к выводу: деньги на охрану окружающей среды из бюджета выделяются, но практически не тратятся и в конце года возвращаются обратно в бюджет. Минприроды старается сделать этот факт как можно более незаметным. В 2005 и 2006 гг. на рассмотрение Верховной Рады даже не были представлены ежегодные обязательные Национальные доклады о состоянии окружающей среды в Украине, отчего можно только догадываться, сколько денег за два последних года было потрачено на охрану окружающей среды. Официальные запросы "ВД" в Минприроды остались без ответа.
Впрочем, достаточно красноречивыми являются результаты проверки в 2003-2004 гг. Госфонда и местных фондов охраны окружающей природной среды ГлавКРУ. Несмотря на увеличение на 21% поступлений в фонды и на 39% финансирования природоохранных мероприятий, объем очищенных сточных вод значительно уменьшился, а выбросы в воздух загрязняющих веществ, наоборот, увеличились. По словам председателя Счетной палаты Украины Валентина Симоненко, 25% средств Госфонда в 2003 г. и 20% в 2004-м были неиспользованы и возвращены в бюджет, а каждая третья использованная гривня Госфонда была направлена на мероприятия, не имеющие непосредственного влияния на окружающую среду. В общем в 2003-2005 гг., по результатам проверки Счетной палаты, с нарушениями законодательства было использовано 59,3% средств фонда (185,1 млн грн.).
Государственный и местные фонды охраны окружающей природной среды были созданы в 1992 г., с тех пор местные фонды активно создавались, и сегодня их насчитывается около 10 тыс., разобраться в которых не под силу даже чиновникам из Минприроды. Основные поступления в фонды идут от сбора за загрязнение окружающей среды, вот только если поступления в Госфонд исчисляются десятками миллионов гривен, то в среднестатистическом сельском фонде лежит менее тысячи гривен — суммы, недостаточной для финансирования природоохранных мероприятий.
Несмотря на распорошенность экологических денег, в 1990 гг. природоохранные мероприятия худо-бедно финансировались, но с началом массовой "пересменки" высших лиц Минприроды (и по совместительству — главных распорядителей средств Госфонда) в 2001-2002 гг. профессиональный уровень в этой сфере резко упал.
"С 2002 года в кадровых назначениях во власти начал доминировать политический подход, — вспоминает Василий Шевчук. — Министерства превращались в партийно-финансовые холдинги, а в результате непрерывной смены министров и начальников областных управлений экологии новые люди просто не были готовы к исполнению своих функций. Причем стоило им хоть немного освоиться в должности, как их уже сменяли другие".
И именно в этот период сборы в экологические фонды резко возросли: в 2002 г. была проведена индексация тарифов на загрязнение окружающей природной среды, и три года спустя с предприятий было собрано более 900 млн грн. При том, что следующая индексация тарифов была проведена лишь в 2006 г., хотя должна проводиться ежегодно (в соответствии с уровнем инфляции). Впрочем, учитывая сильное лобби промышленников в парламенте, нежелание чиновников брать в руки калькуляторы вполне объяснимо. Хотя экологические сборы в себестоимости продукции составляют в среднем 0,1%, промышленники после двукратного повышения тарифов на загрязнение в 2002 году подняли волну возмущений. "А потом нашли выход, — говорит Татьяна Тимочко, первый заместитель главы Всеукраинской экологической лиги. — Некоторые предприятия уменьшили объемы использованной воды за счет увеличения в ней концентрации выбросов. Очистные сооружения, рассчитанные на другую концентрацию, к таким хитростям оказались не готовы, и в результате оборудование стало выходить из строя гораздо чаще".
Поступления в экофонды можно было еще увеличить, и не только за счет сборов и штрафов, но и в виде платы за пользование природными ресурсами, как это предусмотрено Законом Украины "Об охране окружающей природной среды". Сейчас за счет этих средств финансируются другие статьи бюджета. Однако стоит ли наполнять фонды дополнительными средствами, когда в их использовании никто не заинтересован?
"В 2004 году Постановлением Кабмина № 666 был создан Государственный фонд стимулирования и финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, — рассказывает Василий Луцько, бывший тогда ведущим научным сотрудником Совета по изучению продуктивных сил Украины НАН Украины. — Просуществовав около года, после очередной смены правительства фонд был ликвидирован. Но свято место пусто не бывает. И если Минприроды не может обеспечить эффективное распоряжение средствами фондов окружающей среды, помочь растратить бюджетные деньги всегда готовы другие министерства и ведомства. Деньги фондов осваивались преимущественно на местном уровне. В Кривом Роге, например, закупали иномарки для милиции, в Одесской области газифицировали села, а в Горловке на эти средства приобретались компьютеры, которые затем раздавались школам в качестве подарков от мэра города".
В прошлом году ситуация изменилась. Если раньше в местные фонды уходило 70% сбора за загрязнение окружающей среды, а 30% оставались в Государственном фонде, то с 2006 г. местным бюджетам начали оставлять лишь 35% собранных денег, аккумулируя большинство сборов на государственном уровне. Воспользовавшись этим, в Госфонд выстроилась целая очередь просителей.
"Сегодня за средства Госфонда Минагрополитики борется с птичьим гриппом, Госводхоз проводит мелиорацию, Минпромполитики использует их для своих нужд, — сетует Ярослав Мовчан, бывший руководитель Департамента биотических, водных, земельных ресурсов и экосети Минприроды. — Все эти траты, конечно, одобрены Минфином и бюджетным комитетом, но разве нормально, когда Национальное космическое агентство Украины тратит около 50 млн грн. Госфонда на утилизацию ядерного топлива? Только под одно мероприятие этого агентства выделили сумму в десятки раз большую, чем та, что на протяжении многих лет выделялась на сохранение живой природы Украины".
Причин неэффективного использования средств фондов охраны окружающей природной среды несколько, и все они сосредоточены на высшем уровне министерства.
В первую очередь, это отсутствие у Госфонда постоянного распорядителя. Являясь, по сути, лишь строкой в бюджете Украины, фонд курируется теми высшими чинами, которые в каждый конкретный момент находятся у руля Минприроды. Меняется министр — меняется и хозяин Госфонда. Новый министр начинает с проверки деятельности предшественника, и в результате тендеры приостанавливаются, а деньги замораживаются и до конца бюджетного года потратить их не успевают. К тому же министр не имеет четко заданного курса в виде общегосударственной стратегии в сфере охраны окружающей природной среды. Никто из последних министров окружающей природной среды ранее с экологией не сталкивался: Сергей Поляков был знаком разве что с угольной промышленностью, Павел Игнатенко пришел в министерство из финансовой сферы, а Василий Джарты прибыл на пост министра из большой политики. Поэтому направления, на которые необходимо тратить бюджетные деньги, определялись руководителями Министер- ства исходя не из реальной ситуации, а из собственных знаний об экологической ситуации в стране. А знания эти сводятся к тому, что все средства Госфонда в лучшем случае направляются на решение какой-либо одной, хорошо известной министру, экологической проблемы, а в худшем — отдаются на ликвидацию источников загрязнений "своим" предприятиям, принадлежащим той же политической силе, что и министр.
Сама процедура выделения средств из Госфонда, впрочем, легкостью и демократичностью тоже не грешит. Для того чтобы профинансировать какие-либо природоохранные мероприятия, Минприроды необходимо составить списки или планы этих мероприятий, согласовать их с Минфином, Минэкономики и утвердить в Кабмине. Составление и согласование списков мероприятий занимает, как правило, не менее полугода. Еще месяца два-три необходимо на осуществление тендерных процедур. В итоге деньги поступают исполнителям ближе к осени, когда на само выполнение работ времени уже, увы, не остается.
"Списки мероприятий на этот год не ут-верждены до сих пор, — заявляет Татьяна Тимочко. — Даже если это произойдет в апреле, на протяжении мая-августа будут проводиться тендеры и заключаться договоры, и деньги из Фонда поступят исполнителям в лучшем случае в сентябре. А за три ос- тавшихся месяца эффективно освоить ог- ромные средства, которые выделяются на отдельные мероприятия, практически невозможно. Т.е. использование денег фонда тормозит сама процедура их выделения, существующая в государстве. Выход один: начинать формирование списков с сентября предыдущего года, тогда в январе можно было бы уже вынести согласованные списки на рассмотрение Кабмина, а деньги поступали бы исполнителям в мае-июне".
Еще одно решение проблемы — заимствование зарубежного опыта. Чиновников Нидерландов, например, феномен "конца бюджетного года" не страшит, поскольку в стране существуют трехгодичные бюджетные экологические программы. Правда, у Украины есть и более легкий путь исправить ситуацию, а именно — превратить фонды охраны окружающей природной среды из бюджетных строк в независимые юридические лица, как это сделано в большинстве европейских стран.
В 1999 г. был разработан проект Закона "О Национальном экологическом фонде Украины", он-то и предусматривал создание юридического лица с 27 отделениями в регионах, управляемого наблюдательным советом из представителей всех заинтересованных слоев общества. Причем на местных уровнях должно было оставаться 70% сборов (в том числе и часть платы за использование природных ресурсов), а 30% средств направлялись бы на финансирование общенациональных экологических программ. За семь прошедших лет законом данный проект так и не стал. Более того, текст законопроекта сегодня существенно изменен — поступления в фонд части платы за использование природных ресурсов или концентрация большинства поступлений на местных уровнях из текста законопроекта уже исключены.
Иностранные эксперты подсчитали, что в результате загрязнения окружающей среды и экологически грязного хозяйства Украина ежегодно теряет средства, равные 10% ВВП. При этом выделение на экологию половины этой суммы способно остановить деградацию окружающей среды, а для ее улучшения необходимо тратить 7% ВВП. Пока же экологические траты исчисляются 0,5% ВВП, да и те, по большей части, существуют только на бумаге.
