Перезапустить Prozorro. Как изменятся публичные закупки уже в следующем году

Все процедуры нуждаются в обновлении. Система Prozorro была безусловной инновацией десятилетие назад, когда запускалась. Но правила, по которым она работает, уже частично устарели и обросли заметными недостатками. Например, заказчики регулярно и публично сетуют, что чрезмерная приоритетизация цены предмета закупки иногда наносит долгосрочный ущерб. До сих пор возможны серьезные манипуляции ценой со стороны участников. В конце концов, какими бы прозрачными ни были процедуры, они все равно тормозят рабочие процессы, поэтому должны и могут быть оптимизированы.

С такими внутренними запросами Украина подошла к реформе публичных закупок. Но толчком стала евроинтеграция. Правительство несколько лет готовило соответствующий 160-страничный проект №11520, который на днях стал законом. В Верховной Раде утверждают, что учли европейские стандарты для "формирования современной, прозрачной, конкурентной и эффективной системы публичных закупок" в условиях войны и послевоенного восстановления. Документ настолько важен, что от его принятия также зависел доступ Украины к многомиллиардному финансированию. На этом мы переключаемся с фоновых эффектов нового закона на ключевые изменения, касающиеся самого процесса закупок.

Борьба с демпингом

Сейчас система Prozorro, можно сказать, работает на принципе "самая низкая цена — главный критерий". И потому некоторые поставщики злоупотребляют демпингом. Недобросовестный участник может сбить цену, чтобы выбросить конкурентов, а затем использовать лазейки в законе (например дополнительные соглашения), чтобы поднять стоимость до рыночной или даже более высокой. Когда проект горит, заказчику легче согласиться с новыми условиями, чем тормозить дело юридическими разборками, в результате потерять время и все равно получить более высокую цену на новом конкурсе.

С демпингом борются и сейчас по формуле "40% и 30%". Если цена наиболее выгодного предложения оказывается ниже на 40% и среднеарифметического значения цен остальных участников или ее отрыв от следующей цены составляет 30% и более — система Prozorro автоматически маркирует такое предложение как аномально низкую цену (АНЦ). И тогда участник обязан быстро подать обоснование, за счет чего он достиг такой экономии (например, собственное производство, скидки от поставщиков и т.п.), в противном случае заказчик будет вынужден отклонить его предложение.

Проблема в том, что этого недостаточно — демпинговать можно и в пределах 29%. К тому же во время военного положения этот инструмент из-за недостаточной конкуренции часто не срабатывает. Однако новый закон меняет сами подходы к оценке тендерных предложений через инструменты, взятые из директив ЕС.

Документ структурирует и детализирует использование неценовых критериев. А наряду с известным, но малоиспользуемым "конкурентным диалогом" появляется и совершенно новая процедура — "инновационное партнерство". Такие инструменты должны срабатывать для закупок сложных и уникальных решений, когда невозможно сразу четко прописать ТС или определить фиксированную стоимость. В этих кейсах цена вообще отходит на второй план.

И, пожалуй, самое важное: детализируется механизм определения стоимости жизненного цикла (СЖЦ) предмета закупки, чтобы заказчики могли чаще выбирать не самое дешевое предложение, а наиболее экономически выгодный вариант. Рассмотрим это отдельно.

Жизненный цикл имеет значение

Заказчики и сейчас имеют право (но не обязанность) оценивать предложения по стоимости жизненного цикла, потому что только цены недостаточно, чтобы понять, насколько сделка выгодна. Самый простой пример: если школе нужно купить 500 LED-лампочек, то следует принять в расчет не только их общую цену, но и энергоэффективность и надежность. В общем случае стоимость жизненного цикла товара или работы включает затраты на использование (энергия, ресурсы), техобслуживание, утилизацию.

Однако на практике большинство учреждений боятся применять СЖЦ, потому что сложно самостоятельно разработать точную математическую формулу для тендерной документации и есть риск, что Госаудитслужба (ГАСУ) обвинит их в переплате. При этом действующая примерная (то есть рекомендательная) методика Минэкономики для соответствующих расчетов (в приказе №1894) не отвечает запросам заказчиков.

Что изменится? Новый закон обязывает на уровне Кабмина утвердить методику применения критериев оценки тендерных предложений (во исполнение Директивы ЕС 2014/24/EU). Если все пойдет по плану, то заказчик будет указывать в тендерной документации категории расходов и формулу расчета СЖЦ. Более того, первая же статья закона теперь терминологически детализирует все этапы жизненного цикла: от исследований и разработок, производства и транспортировки до использования, техобслуживания и вывода из эксплуатации предмета закупки. Это устраняет юридическую размытость и защищает заказчика при проверках контролирующими органами. Есть основания надеяться, что более широкое применение неценовых критериев на конкурсах по публичным закупкам позволит организациям и учреждениям выгоднее покупать товары и работы, минуя ловушку ценового демпинга. Однако успех будет зависеть от того, как быстро и качественно Госаудитслужба синхронизирует свои методики контроля с обновленным законодательством: если философия "экономия в момент закупки" не сменится на "экономия на протяжении использования", то прогрессивные нормы останется лишь на бумаге.

Приведем еще один пример. В водоканалах сетуют, что правила публичных покупок побуждают их покупать более дешевые насосы, хотя для такой технологически сложной продукции главное не цена, а именно жизненный цикл. Например, задвижки для насосов должны работать десятки лет, потому что если они заклинят, вода потечет в землю. Впрочем, выставить на тендере строгие характеристики, чтобы отсеять менее надежные варианты из Китая или Турции, на практике невозможно без риска обвинений в умышленной подгонке тендерных требований под определенных поставщиков. Именно такие ситуации призван решить новый Закон "О публичных закупках".

Динамическая система

Как оптимизировать процесс? Для этого на уровне закона закрепляется динамическая система закупок (ДСЗ), которую уже начали тестировать во время военного положения. Простыми словами это легальный способ для больниц, водоканалов или мэрий создать "открытый клуб" квалифицированных поставщиков на срок до 4 лет. Инструмент подойдет для регулярных покупок стандартизированного товара — топлива, бумаги, серийного оборудования. В таких случаях заказчику не придется каждый раз с нуля просматривать килограммы справок от тех же самых компаний, к тому же он не будет рисковать встретить фирму-однодневку. Достаточно раз проверить соответствие участников установленным требованиям, а затем собирать среди них ценовые предложения. При этом новый бизнес также может зайти в "клуб", поэтому система и называется динамической. Кстати, этим новый инструмент отличается от рамочных сделок, то есть полноценных документов, фиксирующих состав поставщиков на определенный срок. Теперь заказчики смогут организовывать вокруг себя не только "закрытые вечеринки", но и "открытые клубы".

Однако ДСЗ — это не серебрянная пуля. Она может спасать от скачков цен на волатильных рынках типа топлива или еды: когда "белый клуб" поставщиков сформирован, остается быстрый запрос — и договор в кармане. Но этот инструмент в чем-то проигрывает как рамочным договорам, так и открытым торгам (конкурентным тендерам). В отличие от рамочных договоров, динамическая система закупок менее рассчитана на игру "в длинную". Кроме того, она не только убирает бюрократию, но и в определенном контексте добавляет ее заказчикам. Если в открытых торгах этапы рассмотрения точечные и прогнозируемые законодательством, то в ДСЗ рассмотрение новых заявок на вход в систему становится перманентным. Есть риск, что уполномоченные лица заказчика (ведущие весь процесс от планирования до заключения договора) будут вынуждены тратить время на постоянную проверку новых кандидатов. Как показывает практика, ДСЗ лучше работают в централизованных закупочных организациях, где есть достаточный административный ресурс.

Гражданские закупки для ВСУ

Новый закон распространяет требование локализации (т.е. минимально допустимой доли себестоимости производства, созданной в Украине — 30% в текущем году) на закупки для Сил обороны именно продукции гражданского/двойного назначения, такой как автобусы, тралы, товары легкой промышленности. Также эта норма, как исключение, будет применяться к бронежилетам, шлемам и машинам разминирования (достаточное производство которых уже наладили в Украине). Оружие, ракеты, тяжелая техника по-прежнему не подпадают под требование локализации.

В законодательство внесли и важную процедурную правку: теперь базой для расчета степени локализации станет именно производственная себестоимость, чтобы нельзя было искусственно завысить украинскую компоненту в цене, например, за счет маркетинговых услуг.

За последние несколько лет локализация в публичных закупках стала полезным инструментом в поддержке национального производителя сложной продукции, так что расширение его действия можно приветствовать, но при условии, что украинские производители смогут быстро, качественно и в нужных объемах отвечать запросам ВСУ.

Есть еще один вызов. Вопрос локализации слишком раздражителен для наших международных партнеров, ведь экономические интересы часто не совпадают даже между союзниками. В частности, правительству придется убеждать европейцев, что все более сильные меры поддержки национального производителя не будут противоречить нашим обязательствам на пути к интеграции в общий рынок Евросоюза. Однако можно предположить, что сейчас это удается, потому что рассмотренные изменения приняты именно в евроинтеграционном законе.

Это только самые важные новации. Вот еще несколько:

• Появляется возможность делать альтернативное тендерное предложение (variants), если заказчик дает на это предварительное согласие в документации. Так поставщики смогут предлагать более инновационные решения, а не только четко укладывающиеся в ТЗ.
• Ужесточаются нормы против лиц, связанных с РФ, Беларусью и Ираном, чтобы не допустить их к закупкам. Уточнение определений активов и конечных бенефициаров должно помешать манипуляциям со структурой собственности.
• Меняются стоимостные пороги, сроки проведения закупок и валюта измерения. В частности, предусмотрено, что договоры могут заключаться вне системы Prozorro в пределах эквивалента 2 тыс. евро для услуг и 5 тыс. евро для работ (к ним не применяются электронные каталоги).
• Усиливается статус электронных каталогов. Этот инструмент заказчики будут обязаны использовать для закупок товаров в диапазоне от 50 до 400 тыс. грн. Для сравнения: согласно действующему Постановлению № 1178, маркетплейс Prozorro Market обязателен только для отдельных перечней товаров (продукты и медикаменты) от 100 тыс. грн.
• Урегулируется разделение крупных закупок на лоты, чтобы усилить конкуренцию и расширить возможности малых и региональных участников.

В целом новый Закон о "Публичных закупках" содержит огромное количество больших и малых изменений, и на его изучение понадобится не менее нескольких месяцев работы специалистов из разных отраслей. Именно поэтому заказчикам и участникам предоставили значительный срок для адаптации. Закон заработает через девять месяцев после подписания президентом и официальной публикации.