Перезапустити Prozorro. Як зміняться публічні закупівлі вже наступного року

Усі процедури потребують оновлень. Система Prozorro була безумовною інновацією десятиліття тому, коли запускалася. Але правила, за якими вона працює, частково застаріли та обросли помітними недоліками. Наприклад, замовники регулярно і публічно нарікають, що надмірна пріоритезація ціни предмета закупівлі іноді завдає довгострокової шкоди. Досі можливі серйозні маніпуляції ціною з боку учасників. Зрештою, якими б прозорими не були процедури, вони все одно гальмують робочі процеси, а тому мають і можуть бути оптимізовані.

З такими внутрішніми запитами Україна підійшла до реформи публічних закупівель. Але поштовхом стала євроінтеграція. Уряд кілька років готував відповідний 160-сторіноквий проект №11520, який днями став законом. У Верховній Раді стверджують, що врахували європейські стандарти задля "формування сучасної, прозорої, конкурентної та ефективної системи публічних закупівель" в умовах війни та повоєнного відновлення. Документ настільки важливий, що від його ухвалення також залежав доступ України до багатомільярдного фінансування. На цьому ми перемикаємося з фонових ефектів нового закону на ключові зміни, що стосуються самого процесу закупівель.

Боротьба з демпінгом

Зараз система Prozorro, можна сказати, працює на принципі "найнижча ціна — головний критерій". І тому деякі постачальники зловживають демпінгом. Недобросовісний учасник може збити ціну, щоб викинути конкурентів, а потім використати лазівки в законі (наприклад додаткові угоди), щоб підняти вартість до ринкової або навіть вищої. Коли проєкт горить, замовнику легше погодитися на нові умови, ніж гальмувати справу через юридичні розбірки і в результаті втратити час та все одно отримати вищу ціну на новому конкурсі.

З демпінгом борються і зараз за формулою "40% і 30%". Якщо ціна найвигіднішої пропозиції виявляється нижчою на 40% від середньоарифметичного значення цін решти учасників або її відрив від наступної ціни становить 30% і більше — система Prozorro автоматично маркує таку пропозицію як аномально низьку ціну (АНЦ). І тоді учасник зобов'язаний швидко подати обґрунтування, за рахунок чого він досяг такої економії (наприклад, власне виробництво, знижки від постачальників тощо), інакше замовник буде змушений відхилити його пропозицію. 

Проблема в тому, що цього недостатньо — демпінгувати можна і в межах 29%. До того ж під час воєнного стану цей інструмент через брак конкуренції часто не спрацьовує. Проте новий закон змінює самі підходи до оцінки тендерних пропозицій через інструменти, запозичені з директив ЄС.

Документ структурує та деталізує використання нецінових критеріїв. А поряд із відомим, але маловикористовуваним "конкурентним діалогом" з'являється й абсолютно нова процедура — "інноваційне партнерство". Такі інструменти мають спрацьовувати для закупівель складних та унікальних рішень, коли неможливо одразу чітко прописати ТЗ чи визначити фіксовану вартість. У цих кейсах ціна взагалі відходить на другий план.

І, напевно, найважливіше: деталізується механізм визначення вартості життєвого циклу (ВЖЦ) предмета закупівлі, щоб замовники могли частіше обирати не найдешевшу пропозицію, а найбільш економічно вигідний варіант. Розглянемо це окремо.

Життєвий цикл має значення

Замовники і зараз мають право (але не обов´язок) оцінювати пропозиції за вартістю життєвого циклу, бо самої лише ціни недостатньо, щоб зрозуміти, наскільки угода вигідна. Найпростіший приклад: якщо школі потрібно купити 500 LED-лампочок, то варто взяти до розрахунку не лише їхню загальну ціну, а й енергоефективність та надійність. У загальному випадку вартість життєвого циклу товару чи роботи включає витрати на використання (енергія, ресурси), техобслуговування, утилізацію.

Однак на практиці більшість установ бояться застосовувати ВЖЦ, бо складно самостійно розробити точну математичну формулу для тендерної документації і є ризик, що Держаудитслужба (ДАСУ) звинуватить їх у переплаті. При цьому чинна примірна (тобто рекомендаційна) методика Мінекономіки для відповідних розрахунків (у наказі №1894) не відповідає запитам замовників.

Що зміниться? Новий закон зобов´язує на рівні Кабміну затвердити методику застосування критеріїв оцінки тендерних пропозицій (на виконання Директиви ЄС 2014/24/EU). Якщо все піде за планом, то замовник зазначатиме в тендерній документації категорії витрат та формулу розрахунку ВЖЦ. Ба більше, перша ж стаття закону тепер термінологічно деталізує всі етапи життєвого циклу: від досліджень і розробок, виробництва і транспортування до використання, техобслуговування та виведення з експлуатації предмета закупівлі. Це усуває юридичну розмитість і захищає замовника під час перевірок контролюючими органами. Є підстави сподіватися, що ширше застосування нецінових критеріїв на конкурсах з публічних закупівель дозволить організаціям і установам вигідніше купувати товари і роботи, оминаючи пастку цінового демпінгу. Однак успіх тут залежатиме від того, як швидко і якісно Держаудитслужба синхронізує свої методики контролю з оновленим законодавством: якщо філософія "економія в момент закупівлі" не зміниться на "економія впродовж використання", то прогресивні норми залишиться на папері.

Наведемо ще один приклад. У водоканалах нарікають, що правила публічних купівель спонукають їх купувати дешевші насоси, хоча для такої технологічно складної продукції головне не ціна, а саме життєвий цикл. Наприклад, засувки для насосів мають працювати десятки років, бо якщо вони заклинять, то вода потече в землю. Утім, виставити на тендері суворі характеристики, щоб відсіяти менш надійні варіанти з Китаю або Туреччини, на практиці неможливо без ризику звинувачень в умисній підгонці тендерних вимог під певних постачальників. Саме такі ситуації має на меті вирішити новий Закон "Про публічні закупівлі".

Динамічна система

А як оптимізувати процес? Для цього на рівні закону закріплюється динамічна система закупівель (ДСЗ), яку вже почали тестувати під час воєнного стану. Простими словами, це легальний спосіб для лікарень, водоканалів чи мерій створити "відкритий клуб" кваліфікованих постачальників на термін до 4 років. Інструмент підійде для регулярних покупок стандартизованого товару — палива, паперу, серійного обладнання. У таких випадках замовнику не доведеться щоразу з нуля вичитувати кілограми довідок від тих самих компаній, до того ж він не ризикуватиме натрапити на фірму-одноденку. Достатньо один раз перевірити відповідність учасників встановленим вимогам, а потім збирати серед них цінові пропозиції. При цьому новий бізнес також може зайти в "клуб",тому система й називається динамічною. До речі, цим новий інструмент відрізняється від рамкових угод, тобто повноцінних документів, що фіксують склад постачальників на певний термін. Тепер замовники зможуть організовувати навколо себе не тільки "закриті вечірки", а ще й "відкриті клуби".

Проте ДСЗ — це не срібна куля. Вона може рятувати від стрибків цін на волатильних ринках на кшталт палива чи їжі: коли "білий клуб" постачальників сформовано, лишається швидкий запит — і договір у кишені. Але цей інструмент в чомусь програє як рамковим угодам, так і відкритим торгам (конкурентним тендерам). На відміну від рамкових угод, динамічна система закупівель менш розрахована на гру "в довгу". Крім того, вона не лише прибирає бюрократію, а й у певному контексті додає її замовникам. Якщо у відкритих торгах етапи розгляду точкові та прогнозовані законодавством, то в ДСЗ розгляд нових заявок на вхід у систему стає перманентним. Є ризик, що уповноважені особи замовника (які ведуть весь процес від планування до укладання договору) будуть змушені витрачати час на постійну перевірку нових кандидатів. Як показує практика, ДСЗ краще працюють у централізованих закупівельних організаціях, де є достатній адміністративний ресурс.

Цивільні закупівлі для ЗСУ

Новий закон поширює вимогу локалізації (тобто мінімально допустимої частки собівартості виробництва, створеної в України — цьогоріч це 30%) на закупівлі для Сил оборони саме продукції цивільного/подвійного призначення, таких як автобуси, трали, товари легкої промисловості. Також ця норма, як виняток, буде застосовуватися до бронежилетів, шоломів та машин розмінування (достатнє виробництво яких вже налагодили в Україні). Зброя, ракети, важка техніка, як і раніше, не підпадають під вимогу локалізації.

У законодавство внесли й важливу процедурну правку: тепер базою для розрахунку ступеня локалізації стане саме виробнича собівартість, щоб не можна було штучно завищити українську компоненту в ціні, наприклад, за рахунок маркетингових послуг.

За останні кілька років локалізація в публічних закупівлях стала корисним інструментом в підтримці національного виробника складної продукції, тож розширення його дії можна вітати, але за умови, що українські виробники зможуть швидко, якісно і в потрібних обсягах відповідати запитам ЗСУ. 

Є ще один виклик. Питання локалізації надто дражливе для наших міжнародних партнерів, адже економічні інтереси часто не збігаються навіть між союзниками. Зокрема, уряду доведеться переконувати європейців, що дедалі сильніші заходи підтримки національного виробника не суперечитимуть нашим зобов'язанням на шляху до інтеграції у спільний ринок Євросоюзу. Однак можна припустити, що зараз це вдається, бо розглянуті зміни ухвалені саме в євроінтеграційному законі.

Це лише найважливіші новації. Ось ще кілька:

• З´являється можливість робити альтернативну тендерну пропозицію (variants), якщо замовник дає на це попередню згоду в документації. Так постачальники зможуть пропонувати інноваційніші рішення, а не тільки ті, що чітко лягають у ТЗ.
• Посилюються норми проти осіб, пов’язаних із РФ, Білоруссю та Іраном, щоб не допустити їх до закупівель. Уточнення визначень активів та кінцевих бенефіціарів має завадити маніпуляціям зі структурою власності.
• Змінюються вартісні пороги, строки проведення закупівель та валюта виміру. Зокрема, передбачено, що договори можуть укладатися повністю поза системою Prozorro в межах еквіваленту 2 тис. євро для послуг та 5 тис. євро для робіт (до них не застосовуються електронні каталоги).
• Посилюється статус електронних каталогів. Цей інструмент замовники будуть зобов'язані використовувати для закупівель товарів у діапазоні від 50 тис. до 400 тис. грн. Для порівняння: за чинною Постановою № 1178, маркетплейс Prozorro Market є обов'язковим лише для окремих переліків товарів (продукти і медикаменти) від 100 тис. грн.
• Урегульовується поділ великих закупівель на лоти, щоб посилити конкуренцію та розширити можливості малих і регіональних учасників.

Загалом новий Закон про "Публічні закупівлі" містить величезну кількість великих і малих змін, і на його вивчення знадобиться щонайменше кілька місяців роботи фахівців з різних галузей. Власне тому замовникам і учасникам дали значний термін для адаптації. Закон запрацює за дев´ять місяців після підписання президентом і офіційного опублікування.