Не бути Росією. Як правильно поділити Україну на "три сорти"

Так, якщо в 2014 р. кумулятивні параметри місцевих бюджетів становили 68,6 млрд грн, то вже в 2018-му - близько 231 млрд грн. Певну частину в цьому зростанні зіграла інфляція, але навіть її галопуючі показники не могли б дати збільшення місцевих бюджетів майже в 3,5 рази: колишня модель бюджетного перерозподілу цього б не дозволила. Навіть з поправкою на інфляцію маємо більш ніж дворазове збільшення регіональних фінансових планів. І це - реальні гроші, які місцева влада може витрачати на розвиток територіальних економічних кластерів. В 2019-му кошторис місцевих бюджетів має зрости до 291 млрд грн, а з урахуванням дотацій з центрального бюджету (на медицину, освіту, комунальну і соціальну сфери) - до 652 млрд грн. До речі, в проекті держбюджету на наступний рік загальна доходна частина зведеного кошторису країни становить 1,3 трлн грн. Таким чином, вже в 2019-му частка місцевих бюджетів у загальній дохідної кошику перевищить 50%.

Не так поділили

На жаль, процес передачі "суверенітету на місця" йде в разноскоростном режимі: місцева влада організаційно і технічно можуть взяти менше, ніж їм готові дати в центрі. У чому це проявляється? Наприклад, у розпухлих депозитах, які мери великих міст розміщують у комерційних банках. У результаті складається парадоксальна ситуація: у того ж Львова виникає проблема з вивезенням та утилізацією твердих побутових відходів і одночасно на депозиті в банку порошаться десятки мільйонів гривень, які можна було б використовувати для будівництва нових потужностей із переробки ТПВ. Як показує практика, місцеві органи влади починають ворушитися лише після того, коли на них зверне увагу "смажений півень". Любов мерів українських міст до банківських депозитах вельми зрозуміла: банки завжди вміли стимулювати інтерес до своїх фінансових продуктів. В результаті під час недавнього "банкопаду" місцеві органи влади втратили мільярди коштів своїх громад.

За останні кілька років найбільшу ефективність у збиранні та перерозподілі бюджетних ресурсів проявили об'єднані територіальні громади (ЗТВ). За ними йдуть деякі мерії великих міст. Найменша ефективність - в сегменті районів і областей. Може, тому, що і самоврядування тут набагато менше, адже голови місцевих адміністрацій призначаються президентом.

Найгірше йде справа з реалізацією регіональної економічної політики, адже саме економіка регіонів - необхідний фінансовий базис для соціального та інфраструктурного розвитку громад.

На жаль, ніхто із законодавців так і не додумався розробити в Україні повноцінну адмінреформу, спрямовану на вдосконалення існуючої адміністративної сітки нашої країни з діючих областей, яка була створена в часи УРСР і відображала потреби планової економіки того часу, а також специфіку командної системи управління.

Поділ на області і райони можна порівняти з корпусно-дивізійної структури радянської армії, де область - це військовий корпус, район - дивізія, відносно великий населений пункт - полк і так далі. Все підпорядковувалося мобілізаційних потреб і необхідності жорсткого охоплення периферійних територій "намісниками" з центру у вигляді секретарів райкомів і обкомів Компартії.

Чи потрібно пояснювати, що подібна адміністративна сітка абсолютно не відповідає принципам побудови ринкової економіки та завданням децентралізації. Саме тому польська економічна реформа почалася з масштабного переформатування адміністративно-територіального поділу країни. З 1 січня 1999 р. кількість польських воєводств зменшилася з 49 до 16. При цьому сама структура адміністративного поділу (воєводство-повіт-гміна) була збережена. В Україні цьому поділу відповідає: область, район, ОТО/місто/село. Частина міст - воєводських центрів у Польщі, які втратили свій статус, отримали статус міста на правах повіту, щось на кшталт "міст обласного значення".

Саме новий адміністративний поділ стало основою і для розвитку регіональної економіки в Польщі, і більш ефективною платформою для залучення внутрішніх і зовнішніх інвестицій. Зараз у Польщі найбільш активно розвиваються саме регіональні технологічні та промислові кластери, сформовані в рамках укрупнених воєводств.

Три "світу"

Стосовно України такими великими територіальними одиницями могли б стати "землі", що включають в себе від кількох до десятка областей.

Настільки складна реформа повинна об'єднувати методологію розміщення продуктивних сил (територіально-економічних районів) і сучасного світ-системного аналізу. На даний момент в Україні кілька регіональних кластерів, які формувалися на основі різних цивілізаційних моделей, але зараз об'єднуються в рамках єдиного українського проекту. Вже зараз в нашій країні сформовано кілька "світ-економік", причому кожна на чолі зі своїм "сверхгородом". Якщо брати західну частину країни - це Львів, на півдні - Одеса, на південному сході - Дніпро і Харків, у центрі - Київ. Країна пов'язує всі ці "світ-системи" в єдину "світ-економіку". Так проявляється на нашому мікрорівні теорія світ-системного аналізу Ф. Броделя.

Якщо скористатися світ-системним аналізом іншого теоретика, В. Валлерстайна, то можна побачити, що найбільший ризик для нас в плані економічної стагнації укладений у трансформації молодої ринкової "світ-економіки" в "світ-імперію", коли території об'єднані лише через центр, який відповідає за централізований збір податків і їх перерозподіл у своїх інтересах. Саме ця модель реалізовувалася у часи Кучми і Януковича і призвела до тяжких наслідків.

Політика децентралізації повинна привести до зовсім іншого результату: наша поки ще неефективна "світ-економіка" може поступово трансформуватися в єдину "світ-системи", як це сталося в європейських країнах, США, Китаї і не сталося, наприклад, в РФ, де досі цілісність системи утримується на нестабільному і крихкому антагонізмі "центр - периферія".

Для цього адміністративна сітка в Україні має бути реформована на основі більш ефективних і адекватних ринковій економіці одиничних структур - таксонів, тобто окремих територіально-економічних районів, об'єднаних на основі спільних властивостей і ознак. Як це працює, можемо побачити на прикладі групування українських областей по трьом базовим територіально-економічних районів (ПЕР): Донецько-Придніпровському з двома великими промисловими центрами (Дніпро і Харків) і також трьома базовими промисловими кластерами (Приазов'я, Придніпров'я, Слобожанщина); Центральному (Київський і Львівський промислові кластери); Південний (Одеський промисловий кластер).

Джерело: Держстат

Якщо взяти регіональний валовий продукт (РВП) за 2016 р. (це найсвіжіші дані на Держстат), то найбільший обсяг виробництва зафіксований у Центральному районі, що включає в себе 13 областей: Вінницька, Волинська, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Київська (та місто Київ), Львівська, Рівненська, Тернопільська, Хмельницька, Черкаська, Чернігівська, Чернівецька. РВП району в 2016 р. склав 1,29 трлн грн.

На другому місці Донецько-Придніпровський район (вісім областей): Луганська, Дніпропетровська, Донецька, Запорізька, Кіровоградська, Полтавська, Сумська, Харківська. РВП за 2016 рік - 0,9 трлн. грн.

Джерело: Держстат

Джерело: Держстат

На третьому місці - Південний район (Одеська, Херсонська і Миколаївська обл.) з РВП 0,2 трлн грн.

Якщо брати чисельність населення, то в Центральному районі проживає найбільше людей. Таким чином, маючи 48% людського капіталу, він виробляє 54% ВВП, а Південний при 11% населення дає всього 9% валового продукту. Донецько-Придніпровський район також відстає у структурі економічного відтворення: 41% населення при 37% ВВП, але тут істотну роль грає фактор війни.

Джерело: Держстат

А в перерахунку на душу населення в 2016-му РВП був найбільшим в Центральному районі.

Джерело: Держстат

З 2014 по 2016 рр. питома вага названих районів у структурі ВВП змінився незначно.

Кожному - своє

Враховуючи регіональні особливості, потрібна різновекторна економічна політики для кожного з виділених регіонів.

У Центральному районі необхідно розвивати логістичну та транспортну інфраструктуру для транзиту товарів на ринок ЄС. Це дозволяє створювати в центрі і на заході країни інноваційні та технологічні кластери, промислові полігони, вільні економічні зони. Тут потрібна стимулююча державна політика, спрямована на посилення ролі середнього бізнесу. У цьому районі мають з'явитися нові точки інноваційного зростання економіки і відбутися помітне посилення ролі МСБ в загальній структурі випуску. Основний приплив прямих іноземних інвестицій слід очікувати саме в цей ПЕР. Тут же буде активно розвиватися транзитна логістика та інфраструктура. У Центральному ПЕР варто прогнозувати і значне посилення підприємницької ініціативи, і більш ефективний трансферт інновацій в реальний сектор економіки.

У Донецько-Придніпровському районі необхідні методи державного дирижизму і грамотного протекціонізму для відновлення індустріального ядра країни та посилення ефективності добувної промисловості. Об'єктивно в ньому буде зберігатися і роль великого бізнесу, а пул інвестицій продовжить формуватися за активної участі держави і діючих ФПГ.

Щодо Південного ПЕР, то тут перспективи відкриваються в секторі туризму і послуг, а також в частині створення вільних торгових безмитних транзитних зон і торгових терміналів. Для активації регіонального потенціалу потрібна максимальна дерегуляція і кредитне стимулювання МСБ. Роль держави тут - лише в частині розвитку інфраструктурних проектів, наприклад портів. Основні принципи формування СЕЗ і вільних торговельних терміналів у цьому ПЕР можна запозичити у Іспанії, де концентрація вільних економічних сегментів економіки відбувається біля великих портових міст на торговельних шляхах з Європи в Азію та Африку. Там є вільний митний простір, вільні склади, промислові полігони, технологічні парки та спеціальні торгові центри. Їх економічним розвитком управляють не чиновники, а консорціум компаній, що формують базовий промисловий кластер. Кластерний економічний розвиток дозволяє забезпечити вектор інноваційного руху, нарощування експортного потенціалу, інтеграцію країни в світові технологічні і торгові ланцюжки, створення нових робочих місць.

Що стосується майбутнього земельного устрою, то економічно доцільно проводити реформу на підставі наступних економічних кластерів:

• Донецького (Донецька, Луганська обл);
• Придніпровського (Дніпропетровська, Запорізька обл.);
• Північно-Східного (Харківська, Сумська, Полтавська області);
• Центрального (Черкаська, Кіровоградська області);
• Північно-Західного (Волинська, Рівненська обл.);
• Подільського (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька обл.);
• Причорноморського (Миколаївська, Одеська, Херсонська обл.);
• Карпатського (Закарпатська, Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька обл);
• Столичного (Київська, Житомирська, Чернігівська обл.).

При такій системі місцеве самоврядування буде сконцентровано на базі ОТО, а економічна політика, особливо в частині залучення інвестицій та формування підприємницького середовища, включаючи адміністративні стимули і державні гарантії, - на рівні регіональних економічних кластерів/районів. При цьому частина управлінських функцій слід делегувати радам/консорціумам інвесторів, залишивши за державою загальнонаціональні функції і завдання інфраструктурного розвитку. Саме така модель дозволить вчасно будувати сміттєспалювальні заводи, а не зберігати мільярди на депозитних рахунках у банках.

Крім того, від місцевих громад буде залежати якість не тільки доріг і лікарень, але і підприємницького середовища, а отже, і рівень життя простих людей.