Канцлер - верховний головнокомандувач. Ніж чисто парламентська модель небезпечна для України
Всі роки після відновлення незалежності невід'ємним атрибутом української держави є пост президента - глави держави і Верховного Головнокомандувача. Але періодично виникають пропозиції цей пост скасувати й перейти до суто парламентської моделі.
Аргументи за і проти
Найбільш часто звучать чотири аргументи на користь парламентської республіки і збільшення повноважень прем'єр-міністра. Наведемо їх відразу з контраргументами.
1. Прибирається дуалізм влади, всю повноту виконавчої влади і відповідальність за неї несе прем'єр-міністр, який зможе без протидії і конфліктів з президентом впроваджувати потрібні країні реформи. Контраргумент: разом з дуалізмом прибирається і система стримувань і противаг. І тоді може залишитися "один народ, один рейх, один фюрер", як проголошував улюблене гасло Націонал-соціалістичної німецької робітничої партії, яка була правлячою у Німеччині у 1932-1945 рр .. Дуалізм влади в Німеччині був цілком прибраний в серпні 1934 р. після смерті рейхспрезидента Гінденбурга, коли пост рейхспрезидента був скасований і вся повнота виконавчої влади зосередилася в руках рейхсканцлера Гітлера.
2. Виключається можливість ситуації, коли глава виконавчої влади не має більшості в парламенті, оскільки прем'єра призначає і відправляє у відставку саме парламентська більшість. Контраргумент: те ж саме діє в Україні за нинішньої парламентсько-президентської системи.
3. Знижується ризик узурпації влади однією особою і встановлення диктатури або авторитарного режиму, оскільки прем'єр буде залишатися залежним від парламентської більшості. Контраргумент: на практиці при парламентській системі одна і та ж партія може залишатися при владі десятиліттями. Переконливий приклад дає Японія, де за останні 63 роки (точніше, з жовтня 1955-го) Ліберально-демократична партія тільки двічі і ненадовго (з серпня 1993-го по січень 1996-го і з вересня 2009-го по грудень 2012-го) віддавала пост прем'єра іншим партіям, а решта 57 років зберігала (і зберігає донині) посаду глави уряду за собою.
4. Парламентська форма правління є найбільш поширеною у країнах Євросоюзу, де довела свою демократичність та ефективність. А вступ до ЄС є стратегічною метою України. Контраргумент: суто парламентської форми правління, без президента і без монарха, немає ні в одній країні ЄС. Отже, за тією ж логікою, оскільки монархії у нас не передбачається, то без президента нам ніяк, якщо ми хочемо потрапити в ЄС.
Головне питання
І ось тут ми приходимо до головного питання - про Верховному Головнокомандуючому. Це головне питання, тому що Україна вже шостий рік змушена відбивати військову агресію Росії.
Відповідно до нині діючої редакції Конституції України Верховним Головнокомандувачем ЗСУ є президент, він же здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони, а також зовнішньополітичною діяльністю держави. У цьому, власне, і полягає головна його функція, в той час як уряд (за Конституцією) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування".
А тепер уявімо, що дуалізм влади успішно усунуто разом з самим постом президента. Верховним Головнокомандувачем ЗСУ, керівником у сферах національної безпеки, оборони, зовнішньої політики стає прем'єр. Але, по-перше, у прем'єра, призначеної парламентом, нижче рівень легітимності, ніж у всенародно обраного президента. Щоб стати президентом, треба отримати на виборах близько 50% голосів або більше. А прем'єром стає представник однієї з парламентських партій, але жодна з партій за всі роки незалежності України не набирала навіть 35% голосів.
По-друге, партійні коаліції часто нестійкі, а особливо - коли держава опиняється перед обличчям важких випробувань. Прем'єр, як і інший член уряду, в будь-який момент може бути знятий за рішенням 226 депутатів. На відміну від прем'єра, який цілком залежить від парламенту, президент обирається народом на п'ять років, і зняти його практично неможливо (якщо він, звичайно, не боягузливо втік, як Янукович).
Це, як показав досвід відображення російської агресії, хороший запобіжник від загальної паніки. Можна уявити, що творилося б у Верховній Раді під час будь-якого російського наступу, якби пост президента України був скасований.
Звідки взялася канцлерська республіка
Чисто парламентська модель формування уряду ефективно працює в умовах явно вираженої, яка має довгу традицію двопартійної системи, як у Великобританії. В умовах півторапартійної системи, як в Японії, така модель може бути навіть надмірно ефективною, забезпечуючи концентрацію влади в руках однієї партії протягом десятиліть. Однак в умовах хаотичної багатопартійності термін життя уряду безпосередньо залежить від стійкості правлячої парламентської коаліції. Це характерно не тільки для України, але і для ряду країн ЄС.
Класичний приклад - Італія, де рідкісний парламент доживає до кінця п'ятирічного терміну своїх повноважень і рідкісне уряд працює більше 12 місяців. До речі, в Італії є президент, який ніяк не причетний до формування уряду, але виконує дві найважливіші функції - є верховним головнокомандувачем і розрулює політичні кризи, оголошуючи дострокові парламентські вибори, коли парламент не здатний сформувати уряд.
У 2005 р. в Італії зробили спробу радикальним чином вирішити цю проблему і за ініціативою Сільвіо Берлусконі ухвалили новий виборчий закон, який встановив "бонус більшості": партія або коаліція, яка посіла перше місце на виборах в Палату депутатів, автоматично отримує абсолютну більшість мандатів - не менше 340 з 630, що дозволяє їй сформувати власний уряд. У квітні 2006-го вперше пройшли вибори за цим законом, та вони зіграли з Берлусконі злий жарт. Коаліція на чолі з Берлусконі набрала 49,74% голосів, а її суперниця - коаліція на чолі з Романо Проді - отримала 49,81%, тобто трохи більше, і в підсумку саме останньої дісталися 340 мандатів і право формувати уряд.
Однак і цей закон не врятував Італію від парламентських криз. Вже в квітні 2008-го довелося проводити дострокові вибори; новий парламент теж не допрацював до кінця свого терміну - в лютому 2013-го знову пройшли дострокові вибори. А в грудні 2013-го конституційний суд вказав, що "бонус більшості" не може бути безумовним - для його отримання лідер гонки повинен подолати якийсь бар'єр.
У 2015 р. був прийнятий вдосконалений закон, який встановив, що "бонус більшості" дістається переможцеві виборів, якщо він набрав не менше 40% голосів. В іншому випадку проводиться другий тур виборів з участю двох партій, які домоглися найкращих результатів.
У червні 2018-го дуже схожу систему запропонувала для України Юлія Тимошенко у своїй концепції парламентської форми правління канцлерського типу". Тимошенко прямо закликала скористатися досвідом Італії, яка, за її словами, "цей досвід продемонструвала на практиці" - "має суто парламентську форму правління, але обирає парламент у два тури". Суть пропозиції Тимошенко в тому, що в другий тур виходять дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів, яка партія переможе у другому турі, та і отримує абсолютну більшість (не менше 226 місць з 450) у парламенті і право формувати уряд.
Правда, Тимошенко зі своєю посиланням на "практичний досвід Італії осоромилася. Вибори за законом, прийнятим у 2015 р., в Італії не проводилися ніколи, тому що в січні 2017-го конституційний суд країни визнав статтю закону про другому турі голосування суперечить конституції. Восени 2017-го був прийнятий новий закон, який встановив складну змішану виборчу систему, у якій немає ніякого другого туру. І саме за цим законом були проведені чергові парламентські вибори в березні 2018-го.
Урок, звичайно, не в черговий конфуз Тимошенко (вона, до речі, примудрилася та Франції приписати "суто парламентську форму правління"). Урок в тому, що при хаотичної багатопартійності, як в Італії та Україні, часті парламентські кризи і зміни урядів майже неминучі, яким би не був спосіб формування уряду за участю президента або без. Для підвищення стійкості нам потрібно рухатися до реальної двопартійності. На це потрібні десятиліття, і навіть коли це буде досягнуто, краще все-таки зберігати функцію Верховного головнокомандувача за президентом. Як і відповідальність за сферу нацбезпеки і оборони і зовнішню політику.
Щоб продовжити обговорення різних моделей організації виконавчої влади - президентської, змішаної, парламентської і можливих їх варіантів, приходьте на баттл нашого "Дискусійного клубу" 27 лютого в Києві, де своїми аргументами поміряються і експерти, і політики.
Про варіанти президентської моделі читайте: