Где деньги зарыты
Заместитель главы Амвросиевской районной администрации Дмитрий Юсуфзянов много лет мечтает реализовать одну идею.
Она могла бы на миллионы сократить расходы почти на 60% зависимого от государственных дотаций района в Донецкой области.
Идея заключается в создании "социальных центров": в одном здании концентрируются все бюджетные заведения в селе — детский сад, школа, библиотека, больница или ФАП.
В 2011 году райадминистрации впервые удалось совместить в одном из сел школу, рассчитанную на 300 учеников и обучавшую меньше сотни, и детский сад, в котором было всего 16 детей, и при этом семь человек персонала. Сельский бюджет высвободил таким образом 350 тыс. грн. в год.
За годы независимости население района сократилось почти вдвое. Школы и детские садики заполнены в лучшем случае на 40%, и смены тенденции в обозримом будущем не предвидится.
При этом в учреждениях — полный штат персонала. Миллионы гривен расходуются на отопление никому не нужных зданий. "Самая высокая рождаемость в районе была в 1989-1990 годах — 950 детей, — говорит Дмитрий Юсуфзянов. — Образовалось, допустим, 500 семейных пар. Эти 500 пар через 20 лет родят от 600 до 750 детей. Эти 750 через 20 лет родят всего 400…". Работы в приграничном сельскохозяйственном районе почти нет. Активные люди выезжают, многие из оставшихся деградируют.
"Кому я только не доказывал необходимость принятия закона о "социальных центрах" — и Анатолию Близнюку, и Василию Кремню, и Дмитрию Табачнику, многим другим министрам.
Скажем, в селе две библиотеки — школьная, которая относится к Министерству образования, и публичная, которой управляет Министерство культуры. Почему их не объединить в одном здании, с одним библиотекарем? Потому что министерства не договорятся — у каждого из них свой бюджет! Нам говорят: "Делайте". А мы не можем — нет необходимого закона", — эмоционально поясняет Дмитрий Юсуфзянов, чиновник с 29-летним стажем.
Алхимия Минфина
В 2013 году Амвросиевский район получит дотацию выравнивания в размере 44 млн грн. Его собственные доходы, необходимые для выполнения делегированных полномочий, — оказание медицинских и образовательных услуг, — Минфин рассчитал на уровне 31 млн грн.
В среднем города, районы и области Украины дотируются почти на 50%. То, чего не хватает одним административно-территориальным единицам, государство берет у других, более экономически развитых, но объем этих изъятий все равно не покрывает выполнение регионами всех делегированных полномочий: недостающие средства берутся и из других доходов госбюджета.
Принятие каждого закона о государственном бюджете традиционно вызывает публичную панику у руководителей донорских регионов. В конце 2012-го, например, возопили два ведущих донора, Киев и Днепропетровск: у первого изымают порядка 9 млрд грн., у второго — 150 млн грн.
Правда, как отмечает генеральный директор Института бюджета и социально-экономических исследований Ирина Щербина, заявления местных чиновников в большинстве случаев — некорректны.
"Мэры ведут себя, как политики, когда жалуются, что у них забирают слишком много денег, — говорит эксперт. — Государство изымает собранные на местах налоги и сборы, так называемую "третью корзину доходов" — НДС, акцизы и т.д. При этом никто из мэров не объявляет, сколько учреждений содержит государство за счет этих средств на его территории (к примеру, милицию, налоговую и казначейскую службы и т. д.), выплачивая там "белую" зарплату, причем не самую маленькую, и пополняя таким образом, за счет подоходного налога, "первую корзину" — собственно доходы местных бюджетов, которые учитываются при расчете межбюджетных трансфертов".
Объективная реальность, однако, состоит еще и в том, что доходы местных бюджетов, на основании которых Минфин высчитывает размеры изъятий и дотаций, на местах называют завышенными.
А норматив финансовой обеспеченности, который является основой для расчета расходов местных бюджетов на выполнение делегированных полномочий, по некоторым оценкам, покрывает реальную стоимость выполнения этих полномочий всего на 60-70%.
Поэтому едва ли не каждый местный бюджет латает оставляемые государством дыры за счет собственных средств.
"Вторая корзина доходов" — собственные доходы местных бюджетов, которые не учитываются в расчете объема межбюджетных трансфертов — в 2012 г. составляла совокупно по Украине около 15 млрд грн. 6 млрд из них местным властям пришлось "доложить" в "первую корзину", на выполнение гарантированных государством полномочий. На обновление основных фондов на местах почти не остается средств", — рассказывает Юрий Ганущак, бывший член бюджетного комитета ВР, один из самых авторитетных экспертов в сфере бюджетных отношений.
И Юрий Ганущак, и Ирина Щербина констатируют, что в ситуации, когда выделенных из госбюджета денег с трудом хватает на несколько месяцев выполнения делегированных полномочий, отношения между государственными и региональными властями становятся исключительно политическими, в наихудшем смысле этого слова.
Недостающие средства местным главам приходится выпрашивать в Кабмине лично. Причем денег для дополнительного распределения в госбюджете хватает далеко не для всех, кто в них нуждается…
Не нужно денег — дайте право
Исправить мрачную картину должно было бы изменение системы государственных дотаций и субвенций, считает Ирина Щербина. "Каждый бюджет должен был бы получать средства на капитальные расходы, рассчитанные по формуле на одного жителя и заложенные в дотацию выравнивания, — говорит эксперт. — Сегодня регионы получают дотации только на текущие расходы, а за капитальными они должны, опять же, обратиться "наверх" — попросить субвенцию. Средств субвенций на всех не хватает, поэтому, как показывает опыт, часть из них распределяется в ручном режиме".
Главное же и давно назревшее изменение — укрупнение территориальных общин и административно-территориальная реформа, говорят абсолютно все опрошенные "ВД" эксперты.
В 2012 г. в шести сельских общинах Амвросиевского района прошли референдумы об объединении в три сельских совета. По подсчетам специалистов Амвросиевского райсовета, только на сокращении административного аппарата им удалось бы сэкономить 1,2 млн грн.
"Чем больше жителей в общине, тем больше ее бюджет получает отчислений, а объединенный и сокращенный вдвое чиновничий аппарат обслуживает уже не две тысячи жителей, а, скажем, пять. То есть чем крупнее населенный пункт, тем более сыто он живет", — излагает замглавы райсовета еще одну свою идею.
По словам Юрия Ганущака, те же средства на капитальные инвестиции появляются только у населенного пункта с населением в более 10 тыс. человек.
"У нас в районе 18 советов, — говорит Дмитрий Юсуфзянов. — Мы рассчитали, что идеальное для нас устройство — это всего шесть. Нормальная местная община — от 6 до 10 тыс. жителей. Без городской общины Амвросиевки в 25 тыс. человек у нас могло бы образоваться пять общин по 5-6 тыс. человек".
Но дальше голосования народ в Амвросиевском районе пойти не смог: в государстве не прописаны механизмы объединения общин. Осенью 2012 года Верховная Рада по непонятным причинам "провалила" давно ожидавшийся соответствующий закон.
По проекту административно-территориальной реформы Ганущака, админтерединица должна формироваться вокруг центра экономической деятельности.
"Если человек живет в селе, а работает в городе, его село должно подлежать юрисдикции органа управления, созданного на базе этого города. И тогда налог этого человека будет поступать туда, где ему оказывают административные услуги", — поясняет он.
Реформа изменила бы и уровень дотации отдельных административно-территориальных единиц, продолжает Юрий Ганущак. Разница доходов и расходов населенных пунктов, объединенных вокруг экономически развитого города или села, в некоторых его показательных расчетах в два раза ниже, чем сегодня у районов, где они расположены.
На местах уже давно смирились с тем, что денег у государства не хватает и просить их не стоит. "Мы же и не просим денег, — подчеркивает Дмитрий Юсуфзянов. — Дайте правовые основы рационально расходовать те средства, которые у нас есть".
Читайте также:
