Китайська стратегія Кремля. Чому денонсація угоди про Азові нам не допоможе (КАРТА)
Екологічна катастрофа в окупованому РФ Криму і серія загострень у ході війни на сході України хоч і привернули увагу міжнародного співтовариства, аж ніяк не змусили Кремль відступити. Навпаки, українська порядок денний на нещодавній Генасамблеї і в Радбезі ООН, дебати навколо резолюцій по Криму і введення міжнародних миротворчих сил в ОРДЛО, обстановка в Азовському морі демонструють, що і стилістика дій, і цілі Москви на українському напрямку залишаються колишніми. А тому цілком слушним виглядає питання: до яких форматів тиску Кремль вдасться в подальшому?
На думку "ДС" і Центру вивчення Росії та окупованих територій, до таких слід віднести ескалацію в Азовському морі, посилення тиску на українських олігархів, дипломатичні та інформаційні диверсії і - останнє за списком, але, мабуть, перше за важливістю - активне втручання у виборчі процеси. Наш погляд на те, в яких формах це буде відбуватися і як цьому протистояти, читайте у другому щорічному спеціальному дослідженні "П'ятий рік війни: нові виклики для України".
Нагадаємо, попереднє наше дослідження, присвячене проблемі окупованих територій, було оприлюднено у жовтні 2017 р. і називалося "Окупований Донбас: економіка, демографія, групи впливу. Стратегії для України".
Російська Федерація продовжить політику обмежень судноплавства в Азовському морі в рамках відпрацювання стратегії зон A2/AD (anti-access and area denial - обмеження і воспрещение доступу і маневру) і розширення їх в регіоні. Вона може бути зацікавлена в розірванні Україною чинних угод по Азовському морю і Керченській протоці з урахуванням фактичної зміни оперативної обстановки в регіоні і анексії Криму. Фактичний контроль над окупованим півостровом і його політико-економічна і законодавча інтеграція в структуру Російської Федерації дозволяють Кремлю розглядати сценарій одностороннього перегляду статусу Керченської протоки.
Згідно з ратифікованою в квітні 2004 р. Договору між Україною і Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки в Азовське море є внутрішніми водами обох країн, де забезпечується вільне судноплавство.
Початок будівництва Керченського мосту дало Російської Федерації формальний привід для підвищення заходів безпеки в південній частині Азовського моря.
Цілі Росії на Азовському морі
Російські прикордонники, організаційно входять в структуру Федеральної служби безпеки РФ, систематично затримують для перевірки кораблі під різними прапорами, які тримають курс на порти Бердянська або Маріуполя і в зворотному напрямку.
Таким чином, з юридичної точки зору затримання і огляд суден відбуваються в рамках чинного правового регулювання, хоча раніше таких прецедентів не спостерігалося. Ці заходи в Азовському морі з боку Росії мають широкий спектр підривних цілей і завдань.
По-перше, це руйнування логістичної моделі економічних суб'єктів на території України. Збільшення витрат на логістику, зрив строків поставок, посилення чинника невизначеності, а відповідно, і стимулювання контрагентів українських підприємств до пошуку інших партнерів і більш надійних маршрутів. По-друге, це вплив на місцеве населення, задіяне, зокрема, у рибальстві і роботи портів. Поширення негативних, антиукраїнських настроїв серед населення та формування відповідної громадської думки серед тих, хто несе збитки від обмежень судноплавства в Азовському морі. По-третє, підготовка до президентських і парламентських виборів в Україні до 2019 р. у контексті створення додаткового програмного завдання для проросійських сил.
Кремль не розглядає Азовське море як самостійний напрям у гібридної війні з Україною. Це частина взаємопов'язаної концепції нанесення численних "поранень", спрямованих на виснаження супротивника і, в кінцевому підсумку, на зміну політичного режиму внутрішніми силами без повномасштабного втручання.
Незважаючи на тотальні порушення міжнародного права Росією, зокрема, після початку анексії Криму та окупації Донбасу, Кремль намагається проводити свою зовнішню політику, посилаючись на міжнародні документи та угоди. З моменту окупації Кримського півострова військово-політичне керівництво РФ демонструє стурбованість легітимізацією своїх рішень і дій, обґрунтуванням їх з міжнародно-правової точки зору. Це зумовлює поширення нової тактики: планування та проведення спеціальних операцій або акцій впливу (провокацій) силами спеціальних служб Росії з подальшою офіційною реакцією на них в рамках міжнародно-правових норм. Це дозволяє Кремлю зберігати формальну правомірність заходів і одночасно наступальний характер своєї зовнішньої політики.
Таким чином, малоймовірно, що Росія піде на відкриту конфронтацію в Азовському морі. Однак вона буде провокувати Україну на дії, які можуть бути оцінені як агресія (напад), заради отримання підстав для більш радикальних кроків і виправдання порушення норм договору. Головна мета Російської Федерації в цьому контексті - отримання повного контролю над акваторією Азовського моря і Керченською протокою, що завершить процес трансформацій в Азово-Чорноморському басейні, які пов'язані з анексією Криму.
РФ з літа 2018 р. посилила морське угруповання в Азовському морі за рахунок сил і засобів Каспійської флотилії. Зокрема, в окуповане місто Керч передислоковані:
два ракетного корвета "Град Свіяжск" та "Великий Устюг",
три артилерійські катери (АК-201 і АК-248 проекту 1204),
шість-сім малих десантних катерів "Серна",
сторожовий катер АК-326 проекту 1400М,
водолазний катер РВК-933,
рейдовий буксир РБ-410.
Загальна чисельність кораблів і катерів ВМФ РФ і ФСБ РФ в акваторії Азовського моря становить понад 40 одиниць. Склад російської угруповання вказує скоріше на спробу створення окремої Азовської флотилії, ніж на підготовку до проведення військової операції в акваторії.
Повторимося, Росія активно створює зони A2/AD. Центр цих зон у регіоні знаходиться в Новоросійську. Втім, посилення угруповання в Азовському басейні може свідчити про створення ще одного центру зон A2/AD (можливо, в Ростові-на-Дону або Керчі). Таким чином, Росія запозичує китайську модель створення аналогічних зон в прив'язці до спірних (в даному випадку аннексированным) територіям. Тому ймовірно, що Кремль в значній мірі цікавить обмеження доступу до північних районів анексованого Криму з північно-східного морського напрямку.
Розірвати не можна залишити
Україна обмежена механізмами ефективного оперативного реагування на виклики в Азовському морі. Договір між Україною і РФ про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки був підписаний після загострення ситуації навколо острова Тузла напередодні президентських виборів в Україні. Його зміст суперечило інтересам України. Тоді глава адміністрації президента РФ Олександр Волошин на брифінгу заявив: "Росія не залишить Україні Керченську протоку. Досить того, що Крим сьогодні український".
Очевидно, що тоді конфлікт навколо Тузли був ініційований Росією з метою підписання цього документа. До того часу ситуація на Азовському морі і навколо Керченської протоки могла бути регламентована відповідно до норм Конвенції 1982 р. з морського права, яка дозволяла Україні встановлювати 12-мильну зону територіального моря. Після підписання договору така можливість була втрачена. Де-юре, згідно чинному правовому режиму, російські торгові і військові кораблі можуть майже впритул наближатися до берегової лінії України в Азовському морі. Незважаючи на це, на сьогоднішній день денонсація договору не вирішує питання кризи і загроз, що виникли в регіоні. Незважаючи на те, що саме ця угода і створило умови для експансії Росії в Азовському морі, його розірвання в односторонньому порядку може призвести до ще більшого ускладнення ситуації.
Відповідно до статті 2 договору РФ юридично не має права обмежувати свободу судноплавства в Керченській протоці. Договір відштовхувався від визнання обома країнами-підписантами Криму як на території України. Після анексії 2014 р. Москва у своєму законодавстві закріпила Крим у складі Російської Федерації. Відповідно, відбувся перегляд концепції і по Керченській протоці.
Кремль, виходячи з операційного фактичного контролю обох берегів протоки, тепер претендує на одноосібний контроль юридично, що, відповідно, унеможливлює дію інших положень договору, зокрема, наприклад, за торговельним суднам під прапором третіх країн, які прямують до або з акваторії Азовського моря. Таким чином, існує висока ймовірність, що договір вже може не відповідати інтересам РФ в умовах окупації Кримського півострова.
На сьогоднішній день на договір посилається позов, який подала Україна у вересні 2016 р. до Гаазького суду проти Росії про порушення нею морського права як в Азовському, так і в Чорному морі. Відповідно, односторонній вихід України із угоди нівелює її позицію в міжнародному суді, в тому числі і по Чорному морю.
Вихід України з договору дозволить Росії самостійно вводити режим судноплавства в Азовському морі, а також проходження Керченської протоки, оскільки такі дії не вважатимуться порушенням нею норм договору. Тобто у разі розірвання договору з боку України ініціатива переходить до Росії, яка на міжнародному рівні отримає можливість не нести відповідальність за його дотримання.
Кремль самостійно не піде на денонсацію або розірвання договору, адже це відкриє можливість Європі і Сполученим Штатам в черговий раз звинуватити його в порушенні міжнародних угод і посилити санкційне тиск. Російське керівництво розуміє, що час грає на його користь, і розраховує, що в разі провокації проти України йому вдасться продемонструвати "неконструктивну поведінку України і задіяти "симетрична відповідь" в рамках стратегічної мети в регіоні - отримання повного контролю над Азовським морем і Керченською протокою.
Сьогодні Росію може влаштовувати сценарій втрати сили договору і перехід до норм Конвенції з морського права 1982 р.
Комбінована стратегія
Кремль зможе регулювати режим Азовського моря і Керченської протоки внутрішніми законодавчими актами, питання законності яких автоматично буде лежати в площині визнання анексії території Криму. Таким чином, юридична повернення контролю над протокою стане можливим тільки після визнання незаконною анексії Криму самої Російської Федерацією.
Денонсація договору Україною може бути результативною лише в разі, коли вона буде здатна силовим способом забезпечити не тільки безпеку судноплавства в Азовському морі, але і безперешкодне проходження суден по Керченській протоці. На сьогоднішній день ця задача не є реальною з кількох причин. Насамперед, це відсутність сил і засобів Збройних сил України в Азовському морі, які були б здатні забезпечити стратегічну і тактичну перевагу в акваторії. Створення згідно з недавнім рішенням РНБО корабельно-катерній групи ВМС ЗСУ в найближчій і, ймовірно, навіть середньостроковій перспективі принципово ситуацію не поліпшить зважаючи на її невеликий чисельності та обмежених технічних і бойових можливостей, зокрема брак протикорабельних ракет. З огляду на це, очевидна інший фактор: перевага сил і засобів Збройних сил РФ в регіоні, включаючи повітряну компоненту та засоби берегової оборони. Також слід брати до уваги технічні обмеження пропускної здатності Керченської протоки в результаті будівництва мосту.
Втім, навіть у гіпотетичному разі досягнення здатності забезпечити перевагу у військовій силі над РФ в акваторії Азовського моря силовий сценарій забезпечення інтересів України нерозривно пов'язаний з відкритою військовою конфронтацією між Україною і Росією, яка виходить далеко за межі акваторії Азовського моря і де зіставлення сил і засобів не дозволяє розглядати його в якості дієвого механізму реалізації державної політики України в Азовському басейні. Посилення військового потенціалу України в регіоні є абсолютно правильною стратегією, однак її реалізацію слід розглядати виключно в довгостроковій перспективі. Створення структури С2 на базі перекинутого в Бердянськ судна А500 "Донбас" є початком формування військової угруповання в Азовському морі, основний склад якої буде добудовуватися пізніше.
Менш ризикованим у короткостроковій перспективі виглядає сценарій організації конвоїв супроводу кораблів, що випливають із або в українські порти Азовського моря. Втім, він не дозволяє уникнути перевірки кораблів у районі Керченської протоки, а також гарантувати, що ситуація з масовою перевіркою кораблів не переміститься на південь від Керченського мосту, куди ускладнений оперативний доступ ВМС України і сил морської охорони ДПСУ.
Виходячи з концепції та оцінки win-lose, рішення проблеми експансії Росії в Азовському морі не може розглядатися окремо від загальної стратегії боротьби з російською агресією в Україні та звільнення окупованих територій. Неспівмірність військового потенціалу сторін обмежує можливості України застосовувати силові сценарії лише випадками безпосереднього відбиття агресії з боку Росії.
Саме тому найбільш ефективною є стратегія комбінації дипломатично-правових заходів, що включають:
продовження подачі судових позовів проти Російської Федерації, максимальне розширення національних санкцій проти Росії,
створення спеціального режиму діяльності економічних агентів країни-
агресора в Україні,
державна політика витіснення російського капіталу з стратегічних галузей та інфраструктури, включаючи змі.
Отже, виділення проблеми Азовського моря у самостійне напрям протидії Російській Федерації є помилковим. Її слід розглядати в рамках єдиної державної політики відновлення територіальної цілісності і протидії російській агресії.
Читайте також: