Государство

Концессия без конца

Правительство ищет концессионеров на автодороги, которые могут исчезнуть

"В течение 2011-2012 годов в Ток­ма­ковском районе было отремон­ти­ро­вано более 4 тыс. кв. м дорог", — сообщали интернет-издания Днепропетровской области в октябре 2012 года. 11 апреля 2013 года ознаменовалось тем, что у жителей села Преображенка этого района неизвестные украли кусок дороги на сумму 200 тыс. грн. В сентябре 2012 года без дороги осталось еще одно село в области: Веселая Долина. Дорога, которая соединяла село с цивилизацией, была продана на одной из бирж, разобрана на куски и затем перепродавалась несколько раз.

Дороги государственного значения по частям пока не выставляют на продажу. Из-за погодных условий и разворовывания средств они попросту исчезают. Если события будут развиваться в таком же ключе, то может оказаться, что отдавать дороги в концессию просто не будет нужды.

Партнерство или концессия?

Ремонт дороги, о которой писали областные СМИ, был засчитан в плюс тогдашнему губернатору — Александру Вилкулу, спустя несколько месяцев ставшему вице-премьер-министром, и получившему задание от правительства курировать дороги государственного значения по всей Украине. По иронии судьбы с его приходом дороги стали разваливаться. Сошел большой мартовский снег, а с ним и остатки дорог, ремонтом которых так рьяно занимался "Укравтодор" в период межсезонья с 12 февраля по 22 марта. Первый раз исчезновение дорог обнаружили после таяния "зимнего" снега. Тогда, по данным "Укравтодора", оказалось, что 17% отечественных дорог — а это свыше 28 тыс. км — покрыты ужасными ямами. По наблюдениям же водителей — не меньше половины. Но Кабмин оперативно выделил 2 млрд грн., а "Укравтодор" за этот период освоил все деньги, отчитавшись, что на 12 марта залатал 98% ям госзначения — всего-то 9,3 тыс. км. Проверить это сегодня невозможно, по дорогам текут грязные ручьи вперемешку с мусором и асфальтом. А значит, в дороги снова надо вкладывать деньги.

500 млрд грн. необходимо для наведения порядка в дорожном хозяйстве Украины. Такую сумму озвучил премьер-министр Николай Азаров на заседании Кабинета министров 13 марта 2013 г. Причем, по мнению главы правительства, ежегодно в течение 10 лет необходимо привлекать по 50 млрд грн., чтобы не потерять дороги окончательно. Оптимальным механизмом привлечения Азаров назвал частно-государственное партнер­ство или концессию. И поручил министру финансов Юрию Колобову, министру экономики Игорю Прасолову и министру инфраструктуры Владимиру Козаку начать разработку практических механизмов их использования в строительстве автодорог. Причем с привлечением общественности и бизнеса, чтобы минимизировать риски просчетов.

Однако уже 20 марта с. г. в Вене на конференции "Украина — взгляд изнутри" вице-премьер-министр Украины Александр Вилкул заявил, что Украина намерена строить автодороги с использованием механизма концессии и в ближайшее время планирует объявить первые концессионные конкурсы. "Наиболее готов у нас на сегодняшний момент проект по строительству столичной объездной, — уточнил вице-премьер и добавил: — Мы тщательно изучили опыт Европы, где 30% автодорог строятся в рамках концессии".

Формально концессия — это форма частно-государственного партнерства (ЧГП). Однако с некоторыми нюансами. "Фактически государство передает частному партнеру функции, которые оно обязано выполнять в соответст­вии со своими полномочиями, но по тем или иным причинам само выполнить не в состоянии, — растолковывает суть понятия ЧГП Ирина Запатрина, председатель правления Украинского Центра публично-частного партнерства. — Реализовано ЧГП может быть в разных формах: совместная деятельность, передача в управление, аренда, но только концессия, согласно украинскому законодательст­ву, подразумевает в себе "модернизацию" объекта".

По словам Ирины Запатриной, процесс реализации проекта концессии от момента подготовки до момента начала строительства занимает от 2 до 3 лет. "Необходимо создать концепцию проекта, потом сделать технико-экономическое обоснование, потом написать концессионный договор.На это уходит 1-2 года в зависимости от масштабности. Около 2 месяцев уходит на проведение конкурса и от 6 месяцев до 1 года — на так называемый процесс "финансового закрытия", когда стороны уточняют и детализируют концессионный договор",— поясняет Ирина Запатрина.

Бесцельные поборы

В Украине катастрофически не хватает дорог. По данным "Укравтодора", их в четыре раза меньше, чем в Польше, не говоря уже о Западной Европе и США. Кроме того, в Украине на сегодняшний день в нормативных документах нет даже такого понятия, как "грузовая магистраль". "В 1992 году, когда Украина принимала свои Дорожные строительные нормы (ДСН), довольно прогрессивные на тот момент, там из дополнения "Классификация магистралей" были исключены "грузовые магистрали" и "главные улицы". Наверное потому, что грузовой поток в стране падал на глазах. К 1995 году из-за кризиса он почти исчез. С 2000-го он начал постепенно восстанавливаться", — рассказывает Евгений Рейцен, академик Инженерной Академии Украины.

Впрочем, если грузовому транспорту и будут выделены отдельные направления, применение концессии при ремонте и реконструкции остальных дорог ставится под еще больший вопрос. За пользование этой дорогой просто некому будет платить. В Украине в 2011 году средний показатель количества машин на 1 тысячу населения составляет 143 штуки. В Киеве — 235. Хотя по столице он может быть и больше, соглашается Евгений Рейцен, потому что неизвестно точное количество населения Киева, переписи никто не проводил. Для сравнения — в Европе этот показатель на уровне 700 машин, в США — 960. Именно исходя из этих цифр в западных странах и строят трассы. В Украине обеспечить экономически целесообразный трафик для концессионеров вряд ли удастся.

"Загнать" максимальное количество машин на 18 концессионных километров Кольцевой дороги в Киеве, включая мост, еще как-то можно. К 2017 году, когда дорога должна быть запущена, планируется, что в сутки здесь будет проходить 20 тысяч машин. "Потому что Киевская городская кольцевая дорога имеет самую большую транспортную загрузку в Украине. Прежде всего речь идет о грузовых перевозках, в том числе и международных. Т. е. городская кольцевая дорога — это горлышко песочных часов, в котором концентрируется наибольший транспортный поток в Украине", — считает Сергей Евтушенко, председатель Координационного совета Национального проекта "Городская кольцевая дорога". Кроме того, согласно технико-экономическому обоснованию, за проезд 18 км планируется взимать €0,58 с легковушки, €1,42 — с микроавтобуса и €1,66-3,55 с грузовиков и фур в зависимости от грузоподъемности.

Но концессионная трасса — это не 18 км, это как минимум несколько сотен километров. И хотя, согласно опросу на сайте Центра транспортных стратегий, около 75% украинских водителей уже готовы платить за возможность ехать по качественным дорогам, но не больше €1, т. е. 10 грн., концессионеры, видимо, все равно останутся в убытках.

Инвесторы, стройся

С февраля 2009 года, согласно Закону "О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог", потенциальные концессионеры получили инструменты, позволяющие зарабатывать не только на взимании платы за пользование дорогами. "Теперь концессионеру предложено создавать объекты придорожного сервиса и проводить их эксплуатацию, при этом сохраняя право на получение от концессиедателя платы за эксплуатационную готовность автомобильной дороги, дотации и/или компенсации. Более того статья 4 Закона не исключает получение концессионером доходов из других источников. При этом другие источники получения дохода от проекта предложено определить концессиедателю отдельно для каждого проекта", — разъясняет в комментарии к закону Наталья Доценко-Белоус, юрист.

Трудно поверить, что такие условия смогут привлечь западных инвесторов. К тому же украинская история дорож­ного строительства имеет очень плохую кредитную историю. За 11 лет своего существования "Укравтодор" набрал столько  кредитов, что выплаты долгов уже превышают субвенции на сами дороги. В бюджете 2013 года выделено 5 млрд грн. на строительство и ремонт дорог и 8 млрд грн. — на выплаты долгов.

Тем не менее в Госагентстве по нацпроектам верят, что свою заинтересованность в концессионном конкурсе по киевской кольцевой дороге уже задекларировал "ряд ведущих европейских компаний". Однако памятуя о скандальном подписании договора о строительстве LNG-терминала в ноябре 2012 года, на слово верить представителям Госагентства вряд ли стоит, тем более что конкретных данных, подтверждающих эти заверения, ведом­ство не предоставляет.

Разговоры о том, что часть Кольцевой дороги вокруг Киева можно было бы построить на условиях концессии, начались еще в середине двухтысячных. В 2011 году начали разрабатывать Концепцию. В 2012 году португальская фирма Zagope Construction and Engineering разработала ТЭО. "Одновременно с решением об утверждении ТЭО Кабинет министров должен определить базовые условия концессионного договора. На их основании и будет формироваться сам концессионный договор", — рассказал "ВД" Сергей Евтушенко.

До конца I квартала 2013 года Кабмин должен был его утвердить, и уже дальше, согласно планам Координаци­онного совета, в 2013 году он должен быть подготовлен, потом урегулированы все земельные вопросы, с тем чтобы в 2014 году объявить концессионный конкурс. Вся последовательность шагов прописана в соответствующем плане проекта, который предоставляется на презентациях всем заинтересованным сторонам. Но вице-премьер Александр Вилкул, курирующий этот вопрос, план, судя по всему, не видел, потому начал уверять корреспондента "ВД", что утверждение ТЭО не столь важно.

По его словам, гораздо важнее решить вопрос, кто будет заниматься землеотводом. А после уже готовить концессионный договор и объявлять тендер. Якобы пра­вительство уже знает и иностранную фирму, которая согласилась строить киевскую окружную. Жаль, Вилкул не назвал ее, сделав вид, что не расслышал вопроса корреспондента "ВД". Поставленная вице-премьером с ног на голову последовательность реализации проекта говорит о том, что будущему концессионеру вряд ли удастся, вопреки закону, самостоятельно распоряжаться придорожной землей и инфраструктурой. А придется считаться с назначенными Кабмином "земле­устроителями".

Кстати, ни по одной из других украинских дорог даже концепции для проекта концессии нет. И нынешний процесс реализации первого в Украине концессионного проекта покажет, насколько "глубоко" изучил вице-премьер Александр Вилкул опыт строительства концессионных дорог в Европе, и приживется ли он в Украине при полном отсутствии прозрачности и открытости проектных процедур.