Как нам переварить новую Конституцию
Конституционная комиссия во главе со спикером ВР Владимиром Гройсманом утвердила в прошлую пятницу изменения в Основной Закон в части децентрализации местного самоуправления и передала на рассмотрение Президенту. Петр Порошенко пообещал внести конституционный законопроект в парламент буквально к утру 30 июня, дабы депутаты смогли его принять за основу на текущей сессии. Окончательно все решится осенью, когда для изменений Конституции потребуется более 300 депутатских голосов. Однако уже сейчас стоит подробно рассмотреть основные аспекты этого блока конституционной реформы, чтобы без чрезмерной политизации и апломба понять, какие реформы нам предлагают.
Два года переходного периода
Для развенчания одного из центральных мифов по поводу абсолютной синхронизации процесса децентрализации с предстоящими в октябре 2015 г. местными выборами нужно просто посмотреть в Переходные положения нынешнего законопроекта. А ими для вступления в силу новых полномочий органов местного самоуправления дается определенный люфт. Более того, там же четко прописана необходимость проведения первых очередных выборов глав общин, депутатов советов общин, райсоветов и облсоветов, после чего прекращается срок действия мандатов, полученных на местных выборах-2015. Правда, в обнародованном варианте законопроекта четкие даты не указаны: видимо, прочерки будут заполнены после череды политических торгов перед внесением законопроекта в сессионный зал. Хотя и спикер ВР Владимир Гройсман, и премьер Арсений Яценюк, и Президент Петр Порошенко уже высказались за двухлетний переходный период децентрализационного процесса, требующего планомерной, а не авральной корректировки всего отечественного законодательства.
Гибкость административно-территориального устройства
В новой редакции Конституции первичной единицей в системе административно-территориального устройства страны является община - один или ряд населенных пунктов. Несколько общин составляют район, а районы - регион, которым являются Автономная Республика Крым и области. Кстати, полный список областей из Основного Закона изымается. Создавать и ликвидировать общины, районы и области, а также устанавливать их границы и наименования уполномочена Верховная Рада. Таким образом, вместо доставшейся нам с советских времен вводится более гибкая административнотерриториальная модель. Эффективность местного самоуправления измеряется самодостаточностью общин. Поэтому их укрупнение вне зависимости от существующих административных границ может повысить качество государственного сервиса хотя бы до базового уровня.
Спецстатус только для Киева и Севастополя
В окончательном варианте конституционных правок записано, что в системе административно-территориального устройства страны определяются отдельными законами только особенности Киева как украинской столицы, а также Севастополя, ныне аннексированного Россией. То есть о каких-либо дополнительных полномочиях другим регионам, включая оккупированные районы Донецкой и Луганской областей, речь не идет в принципе. Тем самым с повестки дня снимается вопрос ползучей федерализации Украины, постоянно и навязчиво педалируемый Кремлем под прикрытием децентрализации местного самоуправления.
Вынесенный за скобки Донбасс
Окончательно убрать из проекта изменений в Основной Закон упоминание отдельных территорий Донбасса, где по факту существуют самопровозглашенные террористические ДНР и ЛНР, не удалось. В статье 3 Переходных положений сказано, что "особенности осуществления местного самоуправления в отдельных административно-территориальных единицах Донецкой и Луганской областей определяются законом об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей". Видимо, этот постулат станет одним из самых проблемных во время голосования за данную реформу Конституции. Хотя закон об особом статусе Донбасса и так существует с прошлой осени, кроме того, его необходимость четко прописана в "децентрализационном" пункте второго минского соглашения от 12 февраля 2015 г., которое, впрочем, российско-террористические войска не выполняют начиная с положений о прекращении огня и отводе тяжелого вооружения.
Материальные основы местного самоуправления
В статье 142 обновленной редакции Конституции материальным базисом общин названы земля, движимое и недвижимое имущество, природные ресурсы и другие объекты, пребывающие в местной коммунальной собственности. А финансовым - местные налоги и сборы, а также, что является ключевым нововведением, часть общегосударственных налогов. Кроме того, государство обеспечивает соизмеримость финансовых ресурсов и объема полномочий органов местного самоуправления, тем самым способствуя пресловутой самодостаточности общин. Еще одна конституционная новация - обязательная компенсация из общего бюджета местных расходов, которые были обусловлены решениями органов государственной власти.
Что такое принцип субсидиарности
"Разграничение полномочий между органами местного самоуправления общин, районов и областей определяется законом на основе принципа субсидиарности", - говорится в законопроекте. Собственно, в этом малопонятном широкой общественности постулате как раз и скрывается вся соль децентрализационного процесса. Ведь субсидиарность (от латинского subsidiarius - вспомогательный) - это решение социальных проблем на самом низком и удаленном от центра уровне, где центральная власть должна играть роль исключительно вспомогательную. А ее принцип предусматривает четкое распределение прав и обязанностей по исполнительной вертикали с делегированием полномочий на тот территориальный уровень, где они могут исполняться наиболее эффективно.
Власть возвращается в исполкомы
Основополагающим моментом грядущей реформы является создание советами общин, районов и областей своих исполнительных органов, которые самостоятельно регулируют и управляют общественными делами местного значения. Дискуссионным до сих пор является вопрос, становится ли избранный райсоветом и облсоветом из своего состава председатель автоматически также и руководителем соответственно райисполкома и облисполкома или такая главная исполкомовская должность должна существовать параллельно с главой совета. Но как бы то ни было, новация о создании исполнительных органов советов на уровне районов и областей вступит в силу после завершения переходного, скорее всего, двухлетнего периода.
Какую роль будет играть префект
Все областные и районные госадминистрации предлагается упразднить. Однако вместо губернаторов и глав РГА центральную власть будут представлять на местах префекты. Они будут не подконтрольны райсоветам и облсоветам, однако и полномочия префектур станут более ограниченными в сравнении с нынешними РГА и ОГА, особенно в управленческих вопросах. Главная функция префектов - следить за соблюдением законодательства органами местного самоуправления вверенной территории, а также координировать работу территориальных управлений органов центральной власти. Если же префект обнаружит несоответствие актов местной власти Конституции и законам Украины, то имеет право приостановить действия подобных документов с одновременным обращением в суд.
Президентские полномочия останутся неизменными
Критики конституционной реформы не раз обвиняли Порошенко в желании под вывеской децентрализации узурпировать власть на местах. На поверку президентские полномочия по назначению и увольнению префектов останутся такими же, как и в сегодняшнем кадровом подборе губернаторов и председателей райгосадминистраций - с обязательным представлением от Кабмина. Баланс между Банковой и правительством сохраняется также в том, что все будущие префекты областей и районов хоть и ответственны перед Президентом, но также подотчетны и подконтрольны Кабмину. Так что искать здесь интригу или подводные камни явно не стоит.
Предохранитель от сепаратизма
Президенту предоставляется право временно останавливать полномочия глав общин, а также советов общин, районов и областей, а вместо них назначать временных государственных уполномоченных. И это нововведение ставится оппонентами Банковой в качестве еще одного подтверждения ее "узурпаторских планов". Но если вчитаться в суть данных конституционных предложений, то становится понятным разработанный конституционалистами действенный рецепт от превращения децентрализации в процесс ползучей федерализации и других ухищрений доморощенной пятой колонны Кремля по созданию в украинских регионах сепаратистских анклавов. В статье 144 проекта Конституции сказано, что Президент может так поступить лишь в случае создания местным советом угрозы нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности. При этом глава государства должен одновременно аргументировать свое решение судьям Конституционного суда, которые незамедлительно устанавливают в данном споре истину.
Опубликовано в еженедельнике "Деловая столица" от 29 июня 2015 г. (№ 26/736)
