Глубокая депрессия
Город Украинск в сорока минутах езды от Донецка. Заколоченные окна — до сих пор часть городского пейзажа: следствие кризисных 1990-х.
К началу 2000-х Украинск пришел в полное запустение: вырезанные провода и трубы, брошенные дома, горы мусора, текущие по улицам отходы канализации. Когда областные власти стали наконец заниматься восстановлением местной инфраструктуры, город был уже фактически мертв.
2006 год. Мэр Виталий Нешин сопровождает посетившего Украинск главу Донецкой областной госадминистрации. "Идем, а губернатор спрашивает: "Деньги мы будем выделять, миллионы уже вложили, а жить кто здесь будет?" — вспоминает Нешин. — А с ним журналисты съехались, все центральные телеканалы. Я к ним разворачиваюсь и говорю: "У меня предложение…"
Виталий Нешин предложил брошенное жилье отдавать бесплатно, любому, кто согласится софинансировать ремонт. Всего за четыре года каденции мэр смог поселить таким образом около тысячи семей — люди съезжались со всей страны. Украинск удалось восстановить общими силами новых и старых жителей, руководства местной шахты, горсовета.
"Тяжело было начинать строить, — говорит Нешин. — Опытные коллеги ничем не помогали — только злорадствовали. Смеялись, как над дурачком. Я каждый день к шести утра приходил на шахту — просил сантехников, сварщиков, подсобных рабочих… Крыши крыл вместе с жителями, потому что кровельщиков не было. Кто-то шутил: "Не может руководить — пусть сам работает!"
Стратегический тупик
Пример Украинска для страны, увы, уникален. Город спасла близость к крупному промышленному центру — уже с начала 2000-х менеджеры донецких предприятий стали наведываться сюда в поисках рабочих.
Местная шахта благополучно пережила тяжелые годы и снова начала выплачивать людям зарплату. Подтянулся частный бизнес.
Малые и средние города Украины сегодня продолжают пустеть — люди покидают их из-за отсутствия работы. Вслед за такими населенными пунктами умирает вся поселенческая система связанных с ними сел и поселков.
Новые экономические реалии вытесняют крестьян из села. Не имея возможности найти работу в ближайших городках, они тоже бросают родные дома и отправляются жить и работать в областные центры или в столицу. Приток мигрантов взвинчивает там цены на недвижимость и сдерживает рост зарплат.
Государство ежегодно выделяет деньги на социально-экономическое развитие тех или иных городов. Традиционно эти средства расходуются на строительство и ремонт школ, больниц, объектов ЖКХ.
"Это типичная ошибка, — говорит Василий Куйбида, экс-министр регионального развития. — Считают, что достаточно решить какие-то инженерные или социальные вопросы, и люди останутся. Не останутся, если нет работы. Получается, что миллионы, вложенные в эти объекты, — это миллионы, выброшенные на ветер".
До города Снежное от Донецка разбитой дорогой ехать часа три. "Мы надеялись, что к Евро-2012 отремонтируют дороги, но Снежное не включили ни в один проект", — сокрушается мэр Александр Доронин.
Новый городской голова сумел очистить город от мусора, осветить сплошь темные подъезды, провести газ… Остается одно невыполненное обещание — построить в Снежном мусороперерабатывающий завод.
"Есть у нас и земли, которые можно отдать под строительство, есть и электроэнергия, но не идут инвесторы, — разводит руками он. — Почему — я не знаю. Может, боятся, думают: глухомань… Мы и в интернете выставили эти участки земли — а не идут".
За годы независимости в Снежном закрыли пять шахт, выбросив на улицу около десяти тысяч человек. С тех пор город постоянно фигурировал в жутких рассказах о подпольных шахтах-"копанках". Уголь добывали даже во дворах жилых домов, из-за чего сами дома буквально уходили под землю. По данным Александра Доронина, из 72 тыс. жителей Снежного трудоустроены только 12,5 тыс., и 24 тыс. — пенсионеры.
Запрограммировали
Систематично решать проблемы украинских городов были призваны Закон "О стимулировании развития регионов" и "Общегосударственная программа развития малых городов", рассчитанная на срок до 2010 года.
Последняя изобиловала общими пожеланиями и была априори невыполнима из-за постоянного дефицита финансов. Что касается закона, то его выполнение до сих пор сводилось к подписанию Кабмином своеобразных деклараций о сотрудничестве с отдельными регионами.
На сегодняшний день каждая область Украины имеет свою стратегию развития. Та, в свою очередь, строится с учетом стратегических планов районов и городов и включает в себя ряд государственных и местных программ.
Области должны заключить договоры с Кабмином о софинансировании из государственного и местных бюджетов предусмотренных их стратегиями мероприятий. Пока это сделали только пять областей.
"Области не видят в таком соглашении инструментария, — поясняет Анатолий Ткачук, директор по науке и развитию Института гражданского общества. — В законе о госбюджете специальной строки на такие соглашения нет. И получается, что если ты что-то в нем записал, ты из своего бюджета должен выделить на это деньги. А государство своей части может не дать. В итоге деньги "закапываются" в объект, а результата нет".
Донецкая область была первой из подписавших такое публичное соглашение — срок его действия как раз истек к концу 2011 года. По данным Донецкого облсовета, мероприятия по этому соглашению были выполнены менее чем на 60% — и государство, и область дали на них денег почти вдвое меньше, чем по плану. И это преимущественно проекты, касающиеся экологических проблем, социальной инфраструктуры и ЖКХ.
"Когда я пришел в министерство, я дал поручение инвентаризировать все государственные программы, — рассказывает Василий Куйбида. — Так оказалось, что в Украине три с половиной сотни государственных программ. А теперь давайте опустимся на уровень областей. Каждая область обязательно утверждает свои региональные программы. То же самое в районе и в каждом населенном пункте. То есть государство сплошь в программах".
А в итоге — полная бессистемность: при постоянной нехватке денег обеспечение какой-либо государственной или местной программы зависит только от усмотрения чиновников. "Говорить о каком-то эффективном управлении в таких условиях невозможно", — подытоживает Куйбида.
"ВД" так и не удалось выяснить ни у чиновников, ни у экспертов, по какому принципу определяется сумма средств, которую выделяет государство на социально-экономическое развитие для того или иного населенного пункта. "Сегодня все полностью перешло на ручной режим", — говорит Ткачук.
В секретариате Кабмина на запрос "ВД" о финансировании развития депрессивных регионов сообщили, что "в соответствии со ст. 6 Закона Украины "О доступе к публичной информации" ведомости касательно перечня депрессивных городов и районов Украины отнесены к категории информации с ограниченным доступом.
Государственные программы, направленные на преодоление депрессивности городов и районов Украины, финансирование таких программ и отчеты об их результативности отсутствуют".
Факт, что в 2012 году из почти 1,8 млрд грн. общей суммы этой субвенции более 570 млн грн. досталось населенным пунктам одной Донецкой области.
Дайте удочку
В период с 1989-го по 1994 г. в промышленном городе Острава в Чехии прекратили работу все шахты и металлургический завод. Благодаря сохранившейся старой архитектуре и раритетному оборудованию их производственные комплексы стали с тех пор музеями.
Объекты считаются уникальными в Европе — на это и был расчет местных властей, взявших курс на дальнейшее развитие Остравы как туристического центра.
Параллельно в городе создавали условия для прихода инвесторов — транспортная инфраструктура, промышленные площадки и качественная система образования. Это способствовало появлению в Остраве филиалов крупных транснациональных компаний.
В Украине же ситуация с экономическим развитием таких населенных пунктов порой выходит за пределы здравого смысла. Пример — последние материалы проверок КРУ. Средства Фонда соцстраха на случай безработицы для обеспечения занятости населения угледобывающих регионов пошли на проект по ЖКХ в Кировограде, мимо собственно угледобывающих Новомиргородского и Александровского районов.
В Донецкой области аналогичные "шахтерские" деньги осваивало предприятие в Новоазовске, где никогда не было шахт. Во Львовской они пошли в Мостисский и Пустомытовский районы, в жизни не добывавшие уголь, и в Жолковское лесоохотничье хозяйство. Причем в КРУ эти случаи не проходят как нарушения.
Чего не хватает украинским городам и регионам, так это настоящего стратегического планирования, убежден Анатолий Ткачук. "Я уже много лет работаю над тем, чтобы заменить объектный подход проектным. Не строить, например, школу, а запускать образовательный проект, который улучшит качество местных кадров и одним из элементов которого является школа, — объясняет он. — Мы же каждый год что-то строим на несколько миллиардов гривен, отчитываемся, а дальше начинаем думать, на какие средства новый объект содержать".
Такое планирование должно основываться на специфике и потенциале каждого конкретного города и региона. Все сводится к формуле, придуманной задолго до нас: если хочешь помочь голодному, дай ему не рыбу, а удочку. "Многим локальным проектам нужны не инвестиции, а небольшое обучение людей, — говорит Ткачук. — Или закупка саженцев, например. Иногда проблему могут решить десять тысяч гривен, а не очередной сарай на миллионы, который никому не будет нужен".
Официальный статус
Изюм, Первомайский (Харьковская обл.), Токмак (Запорожская обл.) и Новый Роздол (Львовская обл.). Как выяснила "ВД", именно эти города в конце 2011 года Кабмин признал депрессивными.
Названные населенные пункты — первые в Украине, официально получившие подобный статус. Закон "О стимулировании развития регионов", в частности, предусматривает его закрепление за городами областного значения, в которых на протяжении трех лет уровень безработицы выше, а уровень средней зарплаты — ниже, чем у аналогичных по статусу населенных пунктов.
Их список могут пополнить и населенные пункты, на территории которых с 1996 г. были ликвидированы угледобывающие или углеперерабатывающие предприятия, но не были в полной мере решены связанные с этим социально-экономические и экологические проблемы.
Такую возможность содержат новации к упомянутому закону, вступившие в силу с 1 января 2012 г. Перечня этих населенных пунктов еще нет — над ним только работают специалисты из Минэнерго, Минэкономики и ОГА.
А как у них?
В Германии
региональная политика строится на принципе равных условий проживания на всех территориях. Финансы перераспределяют от более развитых менее развитым федеральным землям, из государственного бюджета также выделяется специальный "выравнивающий" трансферт.
Проблемным в ФРГ считался угледобывающий Рурский регион. Наряду с закрытием неперспективных шахт правительство сосредоточилось на поддержке действующих угледобывающих предприятий, объединившихся в концерн.
Это помогло избежать резкого падения экономических показателей региона, пока проводилась модернизация металлургического, химического и машиностроительного производства и переквалификация местных жителей.
Для предотвращения оттока молодежи в Руре открыли пять новых университетов, исследовательские центры. Старые промышленные объекты были реорганизованы в объекты туристические. На все это Германии потребовалось более 20 лет.
К концу 1940-х годов во Франции стала явной диспропорция между столичным регионом, где сосредоточились основные производства и значительно возросло количество жителей, и деградирующими провинциями.
Поэтому в начале 1950-х в правительство начало политику экономической децентрализации, привлекая инвесторов в проблемные "старопромышленные", приграничные и сельскохозяйственные территории и ограничивая создание и расширение предприятий в столице.
Именно у Франции Украина позаимствовала идею региональных стратегий развития и специальных договоров с правительством на их основе в соответствии с единой государственной программой развития регионов.
Согласованные проекты получают льготные кредиты, дотации и налоговые преференции от государства. Отдельные города определены как "полюса роста" — это территории с наибольшим потенциалом развития.
В отличие от Украины, причиной кризиса "старопромышленных" городов США стала субурбанизация — в 1950-х их население начало массово перебираться в пригороды.
Чтобы остановить сокращение городского населения, власти США запустили специальные программы, направленные на переустройство городов, строительство и ремонт жилья на проблемных территориях; стимулирование частных строительных проектов специальными льготами и грантами.
Пример удачного опыта США — Питтсбург, некогда крупный центр сталелитейной промышленности. Для выведения его из кризиса местные власти изначально решили экологические и жилищные проблемы.
Поскольку в городе располагался известный университет, его новыми кластерами стали наука, образование и здравоохранение. Кроме того, стимулировалось развитие Питтсбурга как туристического центра, площадки для крупных спортивных и деловых мероприятий.
Мнение экспертов:
Анатолий Ткачук:
"Единственный механизм, по которому города получают деньги на социально-экономическое развитие – это механизм лоббизма".
Директор по науке и развитию Института гражданского общества, давно изучающий проблемы регионального развития в Украине, считает, что для получения денег на социально-экономическое развитие город должен заручиться поддержкой главы ОГА и депутата Верховной Рады, имеющего связи в бюджетном комитете ВР и в министерствах.
В конце 2011 года в Украине впервые официально появились депрессивные города. Поможет ли введение этого механизма решить проблему малых городов?
— У нас нет ни практики, ни нормативных документов, которые определяли бы содержание программы развития депрессивного города. Например, у нас много лет действует субвенция на "социально-экономическое развитие" территорий, якобы на преодоление депрессивности.
Но деньги, выделяемые в ее рамках, идут вовсе не на экономическое развитие. То есть, выделяя какие-то средства по субвенции, государство не делает ничего, чтобы в следующем году эти суммы можно было бы уменьшить. К сожалению, я не вижу, чтобы к решению проблемы депрессивности подошли системно.
Города, получившие депрессивный статус, конечно, проблемные, но не более других. Скажу больше, в 2009 году был подготовлен проект правительственного постановления, по которому депрессивным признавался город Яремча, где сотка земли стоит десять тысяч долларов!
В таком случае каким образом нужно решать проблему депрессивности?
— 31 января президент подписал закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, которым вводится дополнительная статья о создании Государственного фонда регионального развития. Ежегодно государство обязывается отчислять в него не меньше 1% прогнозного объема доходов госбюджета.
Это, конечно, большой плюс, но, к сожалению, закон не в полной мере учитывает нашу идею создания европейской системы региональной политики, синхронизации государственной и областных стратегий регионального развития вплоть до конкретных проектов.
Мы предлагали отойти от финансирования объектов, а перейти к финансированию проектов на условии их полного соответствия государственной и местной стратегиям. К тому же нам еще нужен новый базовый закон о региональном развитии.
Вы можете объяснить, каков механизм определения сумм субвенций на "социально-экономическое развитие регионов"?
— Такого механизма попросту нет. В реальности действует только механизм лоббизма. Должны сойтись интересы городского головы и главы областной государственной администрации — чтобы запросу дали ход "снизу" в Киев, и депутата в столице, который "курирует" данную территорию и влияет на решения бюджетного комитета Верховной Рады, имеет связи в министерствах экономики и финансов, согласовывающих все такого рода запросы.
Поэтому часто бывает, что у одного города есть проект, обеспеченный всей необходимой документацией, но не получающий финансирования, а у другого нет ничего, кроме идеи что-то построить, но зато есть лоббисты. Я помню, как в бюджетном комитете на согласовании перечня региональных проектов один депутат заявил: "Вот тут нужно профинансировать ремонт клуба, иначе я не проголосую". Я ему говорю: "Нужно разработать документацию". Депутат отвечает: "Запишем 150 тысяч гривен на разработку документации, 400 тысяч — на ремонт. Я знаю, этого хватит. Мои люди будут разрабатывать и ремонтировать".
Александр Доронин
: "Мы не можем справиться со своими проблемами без помощи государства".
Мэр Снежного (Донецкая область) рассчитывает добиться для города депрессивного статуса, чтобы получать государственное финансирование на его развитие. Сегодня более 95% расходной части снежнянского бюджета приходится на защищенные статьи.
Можно ли назвать Снежное депрессивным городом?
— Наши статистические показатели — не самые плохие в Донецком регионе. Однако с 1996 года в Снежном было закрыто пять шахт. Мероприятия по решению связанных с этим социально-экономических и экологических проблем, которые предусматривались проектами ликвидации, выполнены только на 25-83%.
Работу потеряли около 10 тыс. человек, не считая смежников. За каждым из них — семья. Из-за постоянного дефицита средств шахтерские поселки стали разрушаться. Население города сокращается темпами, превышающими среднеобластные. Мы не можем справиться с этими проблемами без помощи государства. С внесением изменений в Закон "О стимулировании развития регионов" у Снежного появилась возможность получить депрессивный статус и, соответственно, финансирование от государства на развитие. Мы уже начали работать в этом направлении.
Вы не пробовали запустить программу заселения людей в брошенные квартиры по примеру Украинска, где такие действия оказались эффективными?
— У нас около 150 пустующих квартир, но проблема в том, что почти все они приватизированы. По закону мы не можем поселять туда людей. С тех пор как мы стали проводить в поселках газ, люди начали покупать квартиры. Думаю, эта тенденция усилится, когда будет налажено регулярное водоснабжение поселков.
У нас есть предложение по их водоснабжению за счет очистки шахтных вод. Предварительные пробы в лаборатории показали, что эту воду можно будет использовать после очистки как питьевую. Таким образом, мы сможем снабжать водой дополнительно около 7-8 тыс. жителей поселков, и это позволит обеспечить круглосуточную подачу в самом Снежном. Кроме того, нам уже удалось на 70% осветить улицы, подъезды. Ликвидировали
61 стихийную свалку. Для того чтобы молодежь оставалась в городе, мы разработали и реализуем программу "Молодой специалист", которой предусматривается ежегодное выделение шести квартир молодым специалистам: трех квартир учителям и трех — медработникам. Помимо этого, каждый из них получает по 20 тысяч гривен на ремонт.
Насколько нынешний городской бюджет позволяет Снежному развиваться?
— По сравнению с прошлым годом бюджет вырос на 28 миллионов гривен и составил по итогам 2011 года 175,8 миллиона гривен. Однако нужно понимать, что 95,3% из этой суммы приходится на финансирование защищенных статей.
Это зарплата бюджетным работникам, медикаменты, энергоносители, льготы и субсидии населению, помощь семьям с детьми и другие социальные выплаты. И лишь оставшимися 4,7% город может распоряжаться для поддержки системы жизнеобеспечения, для своего обновления и развития.
По какому принципу государство выделяет средства на социально-экономическое развитие? У вас там записано 2,3 миллиона гривен, а у Макеевки, например, 115 миллионов…
— Как? Я и сам не знаю (смеется). Я скоро снова поеду в Киев, буду обсуждать выделение дополнительных средств на решение социально-экономических проблем.
