Не "зрада", а торг. Как Украине преодолеть аграрный барьер Брюсселя на пути в ЕС
Мощный украинский агросектор пугает европейских фермеров, и Брюссель ищет новые механизмы для сдерживания украинского агроэкспорта в Евросоюз. Однако это не блокирование интеграции Украины, а очередной этап сложного переговорного процесса
6 октября Европейская комиссия (ЕК) опубликовала пакет документов, посвященный подготовке к расширению Евросоюза. Среди них так называемая коммуникация Еврокомиссии и внутренний рабочий документ европейских служб Staff Working Document on pre-enlargement policy reviews, который содержит глубокий анализ каждой отраслевой политики.
Хотя анализ охватывает десятки сфер — от энергетики до верховенства права — самым крупным камнем преткновения стало сельское хозяйство. Представляя проект новых подходов, еврокомиссар по расширению Марта Кос сообщила, что для Украины могут быть согласованы уникальные положения, чтобы ограничить доступ "чувствительных видов агропродукции" на рынок Евросоюза. Простыми словами, потенциальное вступление Украины с масштабным и высокопроизводительным агросектором не должно ударить по европейским фермерам.
Как мы знаем, реакция из Киева была мгновенной и достаточно жесткой. Министр аграрной политики и продовольствия Украины Тарас Высоцкий в комментарии изданию Politico четко очертил позицию правительства: Украина "не может согласиться" на модель членства в ЕС, которая предполагала бы постоянные ограничения на продажу в блок определенных пищевых продуктов. По его словам, существует фундаментальная разница между временным переходным периодом и постоянным ограничением доступа к рынку. К первому варианту Украина готова, а второй, по мнению министра, будет противоречить самой логике полноправного членства в Евросоюзе.
Масштаб "угрозы": каких продуктов боится Европа
Что же именно так пугает европейцев? Ответ можно найти в упомянутом Staff Working Document. В разделе, посвящённом сельскому хозяйству, Еврокомиссия перечисляет зерновые, сахар, мясо птицы и яйца, а также фрукты и овощи как категории товаров, которые могут оказать значительное влияние на рынок, особенно в прилегающих к Украине регионах.
Аналитики подсчитали количественные масштабы проблемы. Присоединение украинских производственных мощностей могло бы увеличить производство сои и подсолнечника в расширенном ЕС до 150% по сравнению с нынешними показателями 27 стран-членов. Производство кукурузы выросло бы на 50%, а пшеницы — на 28%.
С одной стороны, такие объемы, вероятно, сделают Евросоюз лидером по экспорту пшеницы, ячменя и подсолнечного масла, а с другой — создадут конкурентное давление на внутреннем рынке. Экспортно-ориентированные украинские предприятия обладают преимуществом эффекта масштаба и более низкими производственными затратами, что может привести к снижению цен и вытеснению местных европейских производителей.
"Пирог" аграрных субсидий
Экономические страхи мгновенно конвертируются в политические лозунги. Последний пример — заявление кандидатки в президенты Франции от ультраправых Марин Ле Пен. Она утверждает, что французское сельское хозяйство потеряет от вступления Украины, да и вообще Франция первой от этого пострадает.
Важно, что в аргументации Ле Пен идет речь не только об усилении конкуренции на агрорынке, но и о конкуренции за распределение крупного "пирога" — бюджета Совместной сельскохозяйственной политики (Common Agricultural Policy, CAP), который распределяется на поддержку агропроизводителей блока. Это действительно огромные средства: бюджет CAP на 2026 г. составляет свыше 53 млрд. евро.
Так мы подошли к одной из самых сложных проблем, выходящей далеко за рамки предвыборных дебатов во Франции, — распределению европейских субсидий. Нынешняя агрополитика ЕС разработана для 27 стран и основана на модели небольших семейных ферм. В то же время в Украине работают экспортно-ориентированные агрохолдинги с земельными банками в десятки и сотни тысяч гектаров, а в целом крупные хозяйства (более 1000 га) охватывают свыше 15 млн га сельхозугодий. В Брюсселе поняли: если субсидирование со стороны ЕС оставить привязанным к площадям (как сейчас), то после евроинтеграции Украина сможет получать значительную долю бюджета CAP. Тогда под удар попала бы сама модель европейского села, поскольку мелким фермерам доставалось бы меньше субсидий.
"Это создало бы дополнительное давление на бюджет CAP, в частности, на семейные фермы, которые являются основой аграрной модели ЕС, привело бы к уменьшению разнообразия фермерских хозяйств в ЕС и повлияло бы на существующие фермы ЕС-27. Если производство и продовольственный суверенитет будут централизованы в нескольких государствах-членах, под угрозой окажется долгосрочная устойчивость продовольственной системы ЕС", — отмечается в Staff Working Document.
Именно поэтому аналитики предлагают "целевые соглашения", которые должны существенно ограничить финансовую поддержку и доступ к рынку для "чувствительных агропродуктов" из Украины.
Впрочем, все ли так плохо?
Переходный период: возможности для Украины
Вполне понятно, почему в ЕС пытаются привести свои правила в соответствие с реальностью нового мира, на горизонте которого уже замаячил вопрос о вступлении Украины. В каком-то смысле это даже хороший знак: к нашей евроинтеграции наконец-то стали относиться серьезно. К тому же в официальном сообщении Еврокомиссии не говорится о постоянных ограничениях для украинского агросектора, хотя нет и гарантии, что все специальные договоренности не выйдут за рамки стандартного переходного периода. Поэтому ключевой вопрос для Украины — не только продолжительность ограничений, но и условия их пересмотра и отмены.
"Разница между переходным периодом и постоянным ограничением принципиальна. В текстах слова "постоянно" нет, но есть разрешение на договоренности, выходящие за рамки стандартного переходного периода, с согласия кандидата. Поэтому вопрос для Киева — это точка выхода из "переходного периода": какие условия и какие процедуры его завершают. Переговорная логика здесь пакетная: более длительный переходный период по стандартам плюс реальная программа возвращения на третьи рынки", — комментирует эксперт по публичной политике в сфере европейской интеграции Украины Иван Нагорняк.
Соответственно, главной задачей украинской дипломатии на переговорах должно стать определение четких, ограниченных по времени условий и процедур выхода из этого переходного режима.
По нашему мнению, следует серьезно воспринимать еще одно заявление, которое в Евросоюзе сделали параллельно с анонсом о механизмах ограничения украинского агроэкспорта на свой рынок. Речь идет о помощи по восстановлению доступа Украины на традиционные рынки Африки и Ближнего Востока. Понятно, что в условиях блокады портов Большой Одессы рассчитывать на полное восстановление объемов поставок агропродукции в дальние регионы не стоит. Однако именно в этой ситуации роль Евросоюза незаменима. И сейчас Украина могла бы ясно заявить, на какую поддержку рассчитывает. Прежде всего, ЕС может реально помогать с логистикой через развитие и финансирование сухопутных коридоров по железной дороге, автотранспорту и дунайских портов для вывоза зерна в европейские морские порты с последующей отправкой в Африку. Конечно, это не новость, но на очередном витке переговоров Киев может воспользоваться моментом, когда Брюссель придает импульс сотрудничеству в этой сфере, ведь в вывозе украинского зерна в другие регионы заинтересованы обе стороны. Среди прочего можно обсуждать компенсацию со стороны европейцев высоких транспортных расходов на перевозку украинской агропродукции (сухопутный транзит дороже морского), увеличение инвестиций в инфраструктуру (на расширение пропускной способности пограничных переходов, терминалов и евроколею) и даже предоставление европейских гарантий/страхования военных рисков для судов. И это тоже задача для украинской экономической дипломатии.
Будущее: адаптация и переработка
Для полноценного выхода на рынок ЕС украинскому агросектору придется адаптироваться. И к аграрному кластеру переговоров следует подойти максимально прагматично. Сельское хозяйство — наша крупнейшая статья экспорта, однако ставить весь стратегический процесс вступления в ЕС в зависимость от свободного доступа украинской кукурузы или сахара на рынок Европы было бы недальновидно. Правильный вектор указал сам Тарас Высоцкий: целью Украины должно быть вступление в ЕС с агросектором, который продает Европе не только зерно и другое сырье, но и корма для животных, ингредиенты, продукты переработки и биотопливо. Увеличение доли переработки агросырья позволит создавать добавленную стоимость внутри страны и ослабит конкурентную напряженность с европейскими фермерами.
Похоже, в Еврокомиссии пытаются проложить путь для Украины, а не специально ставят палки в колеса. Сельское хозяйство — это самый сложный блок (кластер) для вступления крупной аграрной страны. Введение концепции "особых механизмов" на переходный период (сохранение экспорта за пределы ЕС плюс квоты или ограничения внутри ЕС) создает хоть какую-то модель, в которой переговоры могут продвигаться вперед. Таким образом достигается политический компромисс внутри блока. Без гарантий защиты собственных рынков Польша, Франция или другие аграрные гиганты ЕС могли бы просто блокировать любые шаги по интеграции Украины.
Итак, последние предложения Еврокомиссии следует рассматривать как попытку найти компромисс между интеграцией Украины и защитой чувствительных секторов европейского аграрного рынка. Это не "зрада" и не "перемога", а еще один сложный этап на пути вступления в Евросоюз.
