Трамп теряет Конгресс. Что будет с санкциями против России?

На первый взгляд, изменится немногое. Президент может блокировать новые законы. Однако в американской политической системе есть другой, более интересный механизм: Конгресс не обязательно способен заставить президента ввести санкции, но может существенно усложнить их ослабление. И дело не только в законах, но и в чиновниках, которые эти решения выполняют.

Что Конгресс может сделать с санкциями

Американский парламент принимает законы, устанавливает ограничения и определяет санкционные возможности. Президент и подчиненные ему ведомства обеспечивают их выполнение (implementation) и принудительное применение (enforcement).

Ключевое учреждение здесь — Управление контроля за иностранными активами Министерства финансов США (OFAC). Именно оно администрирует санкционные списки, выдает лицензии и контролирует соблюдение финансовых ограничений.

18 сентября Трамп подписал "закон Грэма", которого мы так ждали в Украине, он предусматривает дополнительные санкции против российского энергетического сектора, "теневого флота", а также вторичные пошлины в отношении крупнейших покупателей российских энергоносителей.

Но 16 октября пришло разочарование: президент воспользовался предусмотренным самим законом механизмом waiver (временное освобождение от применения определенных санкционных требований) и фактически приостановил введение ключевых новых ограничений. Обосновал тем, что не хочет препятствовать мирным переговорам.

Может ли Конгресс упразднить это решение? Теоретически он способен принять новый закон, сужающий президентские полномочия. Практически же я уверен, что Трамп наложит на такой закон вето. Для его преодоления требуются 2/3 голоса в каждой палате.

Однако у американского парламента есть мощный инструмент — congressional oversight (парламентский контроль над исполнительной властью). Комитеты могут проводить расследования, требовать документы, вызывать должностных лиц и применять subpoena — юридически обязательные повестки для дачи показаний или материалов.

И именно здесь начинается самое интересное.

Что прогнозируют американские эксперты

Юристы вашингтонской фирмы Covington & Burling еще 20 октября спрогнозировали: в случае победы демократов они постараются законодательно обжаловать санкционную политику Трампа.

В этом контексте наиболее интересный анализ опубликовали 10 августа Филипп Лак и Брэд Спичер из Center for Strategic and International Studies (CSIS). Они разъясняют делему: законодательное закрепление санкций (codification) не гарантирует их эффективного внедрения, если администрация в этом не заинтересована.

Авторы предлагают три механизма: ежеквартальную отчетность о борьбе с обходом санкций; подробное обоснование президентских исключений и регулярное сравнение американских санкционных списков с британскими и европейскими.

Логика проста: если нельзя заставить администрацию действовать, можно заставить ее объяснять бездействие.

И здесь можно представить расследования, которые бы касалить трех вопросов.

Дизельное соглашение с Россией

Как известно, 9 октября OFAC выдало генеральную лицензию GL 135, разрешающую определенные операции с российским дизелем, включая его импорт в США, до апреля 2027 г. Решение приняли на фоне высоких цен на горючее и договоренностей Трампа с Путиным. 26 октября сенаторы Джин Шахин, Рон Вайден, Элизабет Уоррен и другие законодатели, включая республиканца Тома Тиллиса, уже требовали от крупных банков и портов сохранить документы о потенциальных операциях с российским дизелем.

Следующие вопросы конгрессменов очевидны. Какие американские компании участвовали? Сколько дизеля фактически импортировано? Каково влияние на американские цены и доходы российского бюджета? На каких юридических основаниях выдана лицензия?

Исключения для "Лукойла" и "Роснефти"

В октябре 2025 г. США ввели санкции против двух крупнейших российских нефтяных компаний. Но впоследствии начали выдавать генеральные лицензии (general licenses, GL), разрешающие определенные операции, которые иначе были бы запрещены.

Для международных активов "Лукойла" лицензию на переговоры по продаже и поддержанию деятельности неоднократно продлевали. Действующая GL 131K будет в силе до 21 ноября 2026 г. Для немецких структур "Роснефти" издана GL 129A без определенной даты завершения.

У этих исключений есть рациональные объяснения: потребность в продаже активов, защита потребителей, сохранение энергоснабжения Германии.

Потенциальные вопросы. Почему лицензии продолжаются? Какие активы реально проданы? Получает ли российский собственник экономическую выгоду? Почему одни разрешения ограничены несколькими месяцами, а другие практически бессрочны?

"Теневой флот"

Здесь проблема не столько в санкционных исключениях, сколько в non-designatio, то есть невключении новых субъектов в санкционные списки. По подсчетам Робина Брукса и Бена Гарриса из Brookings, по состоянию на июль 2026 г. ЕС санкционировал 671 судно российского "теневого флота", Великобритания — 621. США же не добавили ни одного (!) нового такого судна после завершения президентства Джозефа Байдена. Хотя именно американские санкции оказывают особенно сильное влияние на возможность танкеров продолжать перевозку.

Итак, вопросы к OFAC могут быть следующие. Сколько европейских санкционных досье было рассмотрено? Почему американский перечень не пополняется? Какие доказательства от союзников признаны недостаточными? Кто принимал решение не применять санкции?

Как расследование влияют на чиновников

Давайте теперь перейдем из юридической в политическую плоскость.

Власть состоит из живых людей. Дональд Трамп лично не готовит каждую лицензию OFAC. За документами стоят юристы, экономисты, руководители департаментов и политические назначенцы.

Представим чиновника, которому было поручено подготовить очередное санкционное послабление. Президент остается у власти до января 2029 г., но Конгресс уже контролируют политические оппоненты. Чиновник понимает, что через несколько месяцев его могут вызвать на слушание, требовать служебную переписку, спрашивать об основаниях решения и проверять, предупреждал ли он руководство о рисках. Его имя будут таскать в медиа, будут искать его связи с Россией, в соцсетях появятся мемы с ним в русской шапке-ушанке с красной звездой… Так возникает явление anticipatory compliance, то есть подстраивание поведения к ожидаемому контролю еще до фактического применения.

Возможное следствие — бюрократическое замедление исполнения решения (slow-walking): дополнительные юридические заключения, экономические расчеты, согласования, совещания. То есть чиновник не уходит решительно в отставку. Тем не менее тихо саботирует сомнительные решения, за которые потенциально может понести личную ответственность.

Исторический прецедент существует. Во время первой каденции Трампа его собственные политические назначенцы затягивали или препятствовали исполнению отдельных президентских решений. Это назвали shallow state — сопротивлением внутри ближайшего административного окружения президента.

Но автоматически переносить этот опыт на 2027 г. не стоит. Во второй администрации Трамп уделил гораздо больше внимания кадровой лояльности и контролю над чиновниками. Кроме того, преднамеренный саботаж законного распоряжения может иметь дисциплинарные последствия.

Расследования Конгресса не гарантируют такого поведения. Но способны менять стимулы для чиновников.

Кто поможет Конгрессу

Возникает практическая проблема. OFAC — большой профессиональный аппарат. Конгрессмены физически не способны самостоятельно анализировать тысячи санкционных решений. Для этого существуют сотрудники парламентских комитетов, Congressional Research Service (исследовательская служба Конгресса) и Government Accountability Office или GAO (независимый контрольный и аудиторский орган).

Но немаловажную роль играют также независимые организации. Project On Government Oversight (POGO) с 2006 г. обучает сотрудников Конгресса проводить парламентские расследования. Human Rights First имеет практику подготовки доказательных материалов для санкционных процедур в рамках Global Magnitsky Act.

Что могут делать украинские и проукраинские американские организации? Прежде всего обеспечивать доказательную основу для парламентского контроля (evidence-based oversight support). Например, проводить мониторинг американских санкционных исключений: даты выдачи и продления лицензий, круг разрешенных операций, заявленные цели, установленные экономические последствия, разногласия с санкционной политикой Евросоюза и Великобритании.

Эти материалы могут использоваться журналистами, аналитическими центрами и аппаратами парламентских комитетов. Конечно, Конгресс, а не НГО, будет решать, какие вопросы ставить администрации и проводить ли расследование. Для иностранных организаций принципиальны прозрачность, независимость фактов и соблюдение американских правил по представительству иностранных интересов, в частности FARA. Это не будет попытка подменить американскую политическую систему украинскими рекомендациями. А возможность обеспечить ее качественной информацией о российских энергетических доходах и санкционных схемах.

Итак, поражение республиканцев не означает, что в январе США автоматически будут введены новые санкции против России. Президент сохранит право вето, контроль над исполнительной властью и значительные возможности введения санкционных исключений. Но изменится политическая среда, в которой эти решения принимаются. Трампу не обязательно терять формальное право ослаблять санкции. Достаточно, чтобы каждое решение перестало быть административной рутиной и стало предметом документированной парламентской проверки.

И тут для Украины открывается новое направление работы: не только требовать новых санкций, но и помогать обеспечивать подотчетность за выполнение уже принятых.