Трамп втрачає Конгрес. Що буде з санкціями проти Росії?

На перший погляд, зміниться небагато. Президент може блокувати нові закони. Проте в американській політичній системі є інший, значно цікавіший механізм: Конгрес не обов'язково здатний змусити президента запровадити санкції, але може суттєво ускладнити їх послаблення. І справа не тільки в законах, а й у чиновниках, які ці рішення виконують.

Що Конгрес може зробити із санкціями

Американський парламент ухвалює закони, встановлює обмеження та визначає санкційні повноваження. Президент і підпорядковані йому відомства забезпечують їх виконання (implementation) та примусове застосування (enforcement).

Ключова установа тут — Управління контролю за іноземними активами Міністерства фінансів США (OFAC). Саме воно адмініструє санкційні списки, видає ліцензії та контролює дотримання фінансових обмежень.

18 вересня Трамп підписав "закон Грема", який ми так чекали в Україні, що передбачає додаткові санкції проти російського енергетичного сектору, "тіньового флоту", а також вторинні мита щодо найбільших покупців російських енергоносіїв.

Але 16 жовтня прийшло розчарування: президент скористався передбаченим самим законом механізмом waiver (тимчасове звільнення від застосування певних санкційних вимог) і фактично призупинив запровадження ключових нових обмежень. Обґрунтував тим, що не хоче перешкоджати мирним переговорам.

Чи може Конгрес скасувати це рішення? Теоретично він здатний ухвалити новий закон, який звужує президентські повноваження. Практично ж я впевнений, що Трамп накладе на такий закон вето. Для його подолання потрібні 2/3 голосів у кожній палаті.

Проте американський парламент має потужний інструмент — congressional oversight (парламентський контроль над виконавчою владою). Комітети можуть проводити розслідування, вимагати документи, викликати посадовців і застосовувати subpoena — юридично обов'язкові повістки для надання свідчень або матеріалів.

І саме тут починається найцікавіше.

Що прогнозують американські експерти

Юристи вашингтонської фірми Covington & Burling ще 20 жовтня спрогнозували: у разі перемоги демократів вони намагатимуться законодавчо оскаржувати санкційну політику Трампа.

У цьому контексті найцікавіший аналіз опублікували 10 серпня Філіп Лак і Бред Спічер із Center for Strategic and International Studies (CSIS). Вони пояснюють проблему: законодавче закріплення санкцій (codification) не гарантує їх ефективного застосування, якщо адміністрація не зацікавлена в цьому.

Автори пропонують три механізми: щоквартальну звітність про боротьбу з обходом санкцій; докладне обґрунтування президентських винятків і регулярне порівняння американських санкційних списків із британськими та європейськими.

Логіка проста: якщо не можна примусити адміністрацію діяти, можна змусити її пояснювати бездіяльність.

І тут можна уявити розслідування, які стосуються трьох питань.

Дизельна угода з Росією

Як відомо, 9 жовтня OFAC видало генеральну ліцензію GL 135, яка дозволяє певні операції з російським дизелем, включно з його імпортом до США, до квітня 2027 р. Рішення ухвалили на тлі високих цін на пальне та домовленостей Трампа з Путіним. 26 жовтня сенатори Джин Шахін, Рон Вайден, Елізабет Воррен та інші законодавці, включно з республіканцем Томом Тіллісом, вже вимагали від великих банків і портів зберегти документи щодо потенційних операцій із російським дизелем.

Наступні питання конгресменів очевидні. Які американські компанії брали участь? Скільки дизеля фактично імпортовано? Який вплив на американські ціни та доходи російського бюджету? На яких юридичних підставах видано ліцензію?

Винятки для "Лукойлу" та "Роснефти"

У жовтні 2025 р. США запровадили санкції проти двох найбільших російських нафтових компаній. Але згодом почали видавати генеральні ліцензії (general licenses, GL), що дозволяють визначені операції, які інакше були б заборонені/

Для міжнародних активів "Лукойлу" ліцензію на переговори щодо продажу та підтримання діяльності неодноразово продовжували. Чинна GL 131K діє до 21 листопада 2026 р. Для німецьких структур "Роснефти" видано GL 129A без визначеної дати завершення.

У цих винятків є раціональні пояснення: потреба в продажі активів, захисті споживачів, збереження енергопостачання Німеччини.

Потенційні питання: чому ліцензії продовжуються? Які активи реально продано? Чи отримує російський власник економічну вигоду? Чому одні дозволи обмежені кількома місяцями, а інші фактично безстрокові?

"Тіньовий флот"

Тут проблема не стільки в санкційних винятках, скільки в non-designatio, тобто невключенні нових суб'єктів до санкційних списків. За підрахунками Робіна Брукса та Бена Гарріса з Brookings, станом на липень 2026 р. ЄС санкціонував 671 судно російського "тіньового флоту", Велика Британія — 621. США ж не додали жодного (!) нового такого судна після завершення президентства Байдена. Хоча саме американські санкції мають особливо сильний вплив на можливість танкерів продовжувати перевезення.

Отже, питання до OFAC можуть бути такі: скільки європейських санкційних досьє було розглянуто? Чому американський список не поповнюється? Які докази від союзників визнано недостатніми? Хто ухвалював рішення не застосовувати санкції?

Як розслідування впливають на чиновників

Давайте тепер перейдемо з юридичної у політичну площину.

Влада складається з живих людей. Дональд Трамп особисто не готує кожну ліцензію OFAC. За документами стоять юристи, економісти, керівники департаментів і політичні призначенці.

Уявімо чиновника, якому доручили підготувати чергове санкційне послаблення. Президент залишається при владі до січня 2029 р., але Конгрес уже контролюють політичні опоненти. Чиновник розуміє, що за кілька місяців його можуть викликати на слухання, вимагати службове листування, запитувати про підстави рішення та перевіряти, чи попереджав він керівництво про ризики. Його ім’я тягатимуть в медіа, шукатимуть його зв’язки з Росією, в соцмережах будуть меми з ним у російській шапці-ушанці з червоною зіркою… Так виникає явище anticipatory compliance, тобто пристосування поведінки до очікуваного контролю ще до його фактичного застосування.

Можливий наслідок — бюрократичне уповільнення виконання рішення (slow-walking): додаткові юридичні висновки, економічні розрахунки, погодження, наради. Тобто чиновник не йде рішуче в у відставку. Натомість, тихо саботує сумнівні рішення, за які потенційно може понести особисту відповідальність.

Історичний прецедент існує. Під час першої каденції Трампа його власні політичні призначенці затягували або перешкоджали виконанню окремих президентських рішень. Це назвали shallow state — опором усередині найближчого адміністративного оточення президента.

Але автоматично переносити цей досвід на 2027 р. не варто. В другій адміністрації Трамп приділив значно більше уваги кадровій лояльності та контролю над чиновниками. Крім того, навмисний саботаж законного розпорядження може мати дисциплінарні наслідки.

Розслідування Конгресу не гарантують такої поведінки. Але здатні змінювати стимули для чиновників.

Хто допоможе Конгресу

Постає практична проблема. OFAC — великий професійний апарат. Конгресмени фізично не здатні самостійно аналізувати тисячі санкційних рішень. Для цього існують співробітники парламентських комітетів, Congressional Research Service (дослідницька служба Конгресу) та Government Accountability Office, або GAO (незалежний контрольний і аудиторський орган).

Але важливу роль відіграють також незалежні організації. Project On Government Oversight (POGO) з 2006 р. навчає співробітників Конгресу проводити парламентські розслідування. Human Rights First має практику підготовки доказових матеріалів для санкційних процедур у межах Global Magnitsky Act.

Що можуть робити українські та проукраїнські американські організації? Насамперед — надавати доказове забезпечення парламентського контролю (evidence-based oversight support). Наприклад, проводити моніторинг американських санкційних винятків: дати видачі та продовження ліцензій, коло дозволених операцій, заявлені цілі, встановлені економічні наслідки, розбіжності із санкційною політикою Євросоюзу та Великої Британії.

Такі матеріали можуть використовуватися журналістами, аналітичними центрами й апаратами парламентських комітетів. Звісно, саме Конгрес, а не НГО, вирішуватиме, які питання ставити адміністрації та чи проводити розслідування. Для іноземних організацій принципові прозорість, незалежність фактів і дотримання американських правил щодо представництва іноземних інтересів, зокрема FARA. Це буде не спроба підмінити американську політичну систему українськими рекомендаціями. А можливість забезпечити її якісною інформацією про російські енергетичні доходи та санкційні схеми.

Отже, поразка республіканців не означає, що в січні США автоматично запровадять нові санкції проти Росії. Президент збереже право вето, контроль над виконавчою владою та значні можливості надавати санкційні винятки. Але зміниться політичне середовище, в якому ці рішення ухвалюють. Трампу не обов'язково втратити формальне право послаблювати санкції. Достатньо, щоб кожне таке рішення перестало бути адміністративною рутиною і стало предметом документованої парламентської перевірки.

І саме тут для України відкривається новий напрям роботи: не лише вимагати нових санкцій, а й допомагати забезпечувати підзвітність за виконання вже ухвалених.