СЫЩИКИ С МАНДАТОМ.
Редко какой конфликт в Украине обходится без создания в Верховной Раде следственной комиссии. Так ли уж эффективен этот инструмент реализации амбиций и, главное, чьих?
Следственная парламентская комиссия — стандартное явление в цивилизованных странах и служит самым грозным инструментом контроля над деятельностью власти. К нему прибегают в крайних случаях, когда не остается иных средств. Это событие из ряда вон выходящее, приковывающее к себе всеобщее внимание — государства, общественности и, конечно же, СМИ.
В Украине все обстоит иначе: за четыре года работы депутаты ВР IV созыва создали 32 такие комиссии. На сие не сподобился ни один парламент на просторах СНГ. Но вот по-настоящему резонансными оказались единицы комиссий, тогда как большинство ушли "в тень".
Правила депутатского сыска
Существование парламентских временных следственных комиссий определено статьей 89 Конституции Украины, которая, в частности, гласит: "Верховная Рада Украины для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес, создает временные следственные комиссии, если за это проголосовала не менее чем одна треть от конституционного состава ВР — 150 депутатов". Мерилом необходимости создания такой комиссии главный закон страны называет "общественный интерес", но депутаты трактуют его достаточно фривольно. Иногда повод для создания следственной комиссии может оказаться самым незначительным и сводиться к узким интересам одного города (к примеру, повышение жилищно-коммунальных тарифов в Одессе) и даже одного предприятия (остановка работы "НПЗ "Галичина" из-за действий налоговой милиции).
Отдельный вопрос — финансирование деятельности следственной комиссии. Она регулируется внутренними документами Аппарата ВР и распоряжениями Управляющего делами ВР или Председателя ВР отдельно для каждой комиссии. Сами депутаты еще ни разу не обнародовали суммы затрат на предлагаемую ими комиссию. А в проектах постановлений используют широко распространенную формулировку: "Аппарату ВР обеспечить работу комиссии". Точных сумм, идущих на занятие сыском, в Аппарате ВР предпочитают не называть.
Но можно подсчитать приблизительные затраты. В среднем, существование комиссии ежемесячно обходится казне в сумму около 10 тыс. грн. Эти деньги покрывают зарплату трех работников Секретариата комиссии, транспорт, которым, как правило, постоянно пользуется глава комиссии, расход бензина (из расчета 20 л в день), связь, аренду помещения, оборудование рабочих мест, канцелярские принадлежности. Если учесть, что в год в среднем под куполом ВР работает около 20 комиссий, то сумма расходов на "депутатские расследования" в год превышает 2 млн грн. И это без учета командировок, затраты на которые в расчете на одного следователя могут доходить до нескольких тысяч долларов.
Политический арсенал
Эффект от работы комиссии и сила общественного резонанса значительно превышают другие виды оружия из политического арсенала: депутатский запрос или выступление на сессии. Первый, вне зависимости от его "взрывоопасности", требует значительных усилий для распространения информации среди общества с подключением СМИ (суть запроса не оглашается на сессии). Второй могут просто не услышать, и нужно опять-таки привлекать СМИ либо же постоянно твердить одно и то же на заседании. При этом и запрос, и выступление на сессии воспринимаются как личная инициатива депутата либо же фракции, в то время как следственная комиссия в общественном сознании представляет собой собирательный образ всего парламента, а значит, заслуживает большего доверия.
Депутаты хорошо осознавали это, быстро войдя во вкус. Что показала уже первая следственная комиссия.
Ее создали 6 июня 1995 г. по факту обращения в ВР первого заместителя начальника управления общего надзора Генпрокуратуры С. Фортуны, в котором приводились примеры злоупотреблений в Генеральной прокуратуре и причастности к ним тогдашнего Генпрокурора Владислава Дацюка. Реакция парламента была молниеносной: спустя две недели после отчета комиссии парламент принял решение об отставке Генерального прокурора.
Однако за видимой "борьбой с коррупцией" стояли совсем иные причины. Пребывание Владислава Дацюка в должности Генпрокурора совпало с накалом политической борьбы. Это было время подписания Конституционного договора, парламентских и закончившихся президентских выборов — идеальное для "войны компроматов". В стране и парламенте развернулось противостояние между сторонниками только что избранного президента Леонида Кучмы и "левым" руководством парламента — Александром Морозом. В это же время Генпрокуратура возбудила немало резонансных дел в области расхищения госсобственности, некоторые из которых бросали тень на руководство парламента — спикера Александра Мороза и вице-спикера Александра Ткаченко. Появление компромата от Генерального прокурора в канун парламентских выборов как раз и стало реальной причиной развернувшейся "антикоррупционной кампании". Компрометирующие "левое" руководство ВР уголовные дела в суд так и не попали.
С тех пор следственные комиссии стали излюбленным оружием предвыборной борьбы. Чаще всего к нему прибегала оппозиция как к единственному способу борьбы с властью. С максимальным эффектом его начал использовать ушедший в оппозицию экс-премьер Павел Лазаренко. Одним из самых ярких примеров можно назвать расследование обстоятельств реконструкции дворца "Украина" в Киеве, на которую пошло $80 млн бюджетных средств. Комиссия появилась на свет в мае 1996 г., когда Кабинет Министров возглавлял Павел Лазаренко. Но свои результаты комиссия обнародовала намного позже: когда Лазаренко вступил в конфликт с Президентом и новым премьером Валерием Пустовойтенко. Отчет прозвучал в парламенте перед началом избирательной кампании 1998 г. и выставил Пустовойтенко, который возглавил партию власти (НДП) в походе на парламент, главным виновником злоупотреблений.
Стоит отметить, что провластные силы также прибегали к услугам комиссий. К примеру, комиссия, проверявшая хозяйственную деятельность свергнутого "бархатной революцией" "левого" спикера Александра Ткаченко (создана 21.01.2000 г.), должна была в глазах общественности "оправдать" революционеров и окончательно дискредитировать его в глазах сомневающихся граждан. Комиссию могут использовать, чтобы удержать союзника от перехода на сторону противника, банально отомстить ему и заодно навредить оппоненту.
Нередко следственные комиссии создавались с целью уменьшения возрастающего влияния оппонента. Ярким примером может послужить комиссия по расследованию отравления Виктора Ющенко (см. табл. стр. 30-31). Множество комиссий создавалось депутатами в борьбе за предвыборный теле- и радиоэфир (выдача лицензий Национальным советом по телевидению и радиовещанию, включение трансляций заседаний ВР, нарушения в НТКУ).
Но апогеем подобных дел стала комиссия, известная как комиссия по делу Гонгадзе (хотя, надо отметить, что подобного рода комиссии создавались для расследования практически всех резонансных убийств). Благодаря появлению "пленок майора Мельниченко", ей удалось настолько усилить свое влияние, что оппозиция получила шанс разбить противника на голову. И это практически удалось.
Следственные комиссии создаются и для отстаивания экономических интересов отдельных бизнес-структур. Но пока их число не идет ни в какое сравнение с количеством комиссий, создаваемых для решения политических задач. Из наиболее нашумевших можно вспомнить комиссии, исследовавшие причины краха банка "Украина" или, к примеру, незаконную торговлю оружием (создана 11.07.2002 г.), а также комиссию по выяснению причин невозвращения кредитов, взятых под гарантии государства (создана 20.02.2003 г.).
Реалии эффективности
Регламентный комитет ВР посчитал, что из временных следственных комиссий Верховной Рады Украины за весь период деятельности Верховной Рады текущего созыва отчитались только 11, что дает основание сделать вывод об их неэффективности с точки зрения декларируемых целей. То, что их существование необходимо, очевидно. Практически все опрошенные нами депутаты сошлись во мнении, что ситуацию с комиссиями может исправить закон о временных следственных и специальных комиссиях (он принят в первом чтении и готовится сейчас ко второму), который введет их деятельность в законодательное русло.
Определив более строгий режим подотчетности комиссии и четкие границы сферы деятельности, ее полномочий и компетенции, депутаты еще больше смогут ограничить возможность использования комиссий в сугубо политических целях.
Кроме того, по мнению "ВД", чтобы избежать манипуляций с отчетами комиссий — при распределении руководящих должностей в комиссии — должно быть гарантированное представительство как большинства, так и оппозиции. При этом, обнародование материалов расследования, выводов комиссии должно быть одобрено постановлением ВР. Чтобы следственная комиссия могла проводить полноценное расследование и давать полноценный результат, ее статус и права необходимо усилить намного больше, чем предполагает проголосованный законопроект. В первую очередь усилить ответственность за противодействие работе следственной комиссии больше, чем это предусмотрено статьями Уголовного кодекса (см. бокс-справка). По информации "ВД", эти статьи еще ни разу не применялись к нарушителям в части работы следственных комиссий ВР. Несмотря на то, что в украинском законодательстве есть нормы, обязывающие органы власти предоставлять информацию комиссиям и способствовать их работе, они не действуют. Несомненно, также следует четко определить материально-техническое и финансовое обеспечение комиссий: сметы затрат, лимиты на технику, количество обслуживающего персонала, а также много других процедурных вопросов более мелкого значения. Все это сможет дать украинскому обществу полноценный инструмент контроля над работой следственных парламентских комиссий.
МНЕНИЕ.
ИГОРЬ ОСТАШ.
Народный депутат Украины, председатель Временной следственной комиссии ВР по обеспечению парламентского контроля над режимом государственной границы Украины в районе острова Коса Тузла
— На мой взгляд, многие следственные комиссии ВР, появляющиеся, как грибы после дождя, создаются, в основном, с целью политического "пиара" или дискредитации какой-то политической силы. Очевидно, что многие из комиссий чрезвычайно политизированы, и комиссия народного депутата Сивковича (по отравлению Виктора Ющенко — прим. "ВД") — яркий пример того, как парламентскую следственную комиссию можно использовать во время избирательной кампании, влиять на СМИ, проводить пресс-конференции для воздействия на ход событий. Я думаю, нужно менять законодательное поле, чтобы минимизировать появление такого количества заполитизированных комиссий. Нужно поднять статус комиссий и ответственность. Для этого необходимо более тесное сотрудничество с органами исполнительной власти, правоохранительными органами.
МНЕНИЕ.
ЮРИЙ КАРМАЗИН.
Народный депутат (фракция НСНУ), член четырех следственных комиссий, автор законопроекта "О временных следственных и специальных комиссиях ВР"
— Принятие Закона "О временных следственных и специальных комиссиях ВР" тормозится уже много лет. И все потому, что это никому не выгодно: ни кланам, ни тем, кто находится при власти. Они не заинтересованы в этом законе потому, что за долгое время смогли найти общий язык с правоохранительными органами. Сегодня работа комиссий, при отсутствии закона, стала полулегальной, и в решении этого вопроса очень многое зависит от Президента. К примеру, когда я был председателем следственной комиссии по Черноморскому морскому пароходству (1994-1998 гг.), первые два года мы очень эффективно работали, и комиссии удалось сделать невозможное: были арестованы виновные… А потом Президент Леонид Кучма вызвал к себе руководство правоохранительных органов и дал команду не выполнять требований комиссии. Сейчас силовые структуры, как и раньше, считают парламентские комиссии врагами из-за утечки информации.
СПРАВКА "ВД"
В отсутствии законодательства, регламентирующего все аспекты работы следственных комиссий, депутаты все-таки умудрились частично внедрить в украинские законы некоторые нормы, призванные способствовать депутатам-следователям. Закон "О Службе безопасности Украины" в статье №31 обязывает СБУ отвечать на запросы постоянных и временных комиссий ВР. Правда, в порядке, установленном законодательством. Видимо, устав от игнорирования своих следственных органов, депутаты при утверждении Уголовного кодекса (УК) Украины ввели несколько статей, предусматривающих наказание за "неуважение" к временным следственным органам ВР. Так, согласно пункту 2 статьи 351 УК, служебное лицо, не выполнившее требование следственной комиссии ВР, препятствующее ее работе или предоставившее недостоверную информацию, в зависимости от степени тяжести может потерять: либо от 500 до 2000 необлагаемых минимальных доходов граждан, либо до пяти лет свободы, либо право занимать определенные должности до трех лет. Тремя другими статьями УК (384, 385 и 386) депутаты приравняли свои следственные комиссии к следственным органам.
Так, заведомо неправдивое показание, данное комиссии, или заведомо неправильный перевод, сделанный переводчиком при даче показаний, может стоить двух лет исправительных работ или ограничения свободы, либо шесть месяцев ареста.
Отказ свидетеля от предоставления показаний или отказ эксперта или переводчика от выполнения возложенных на них обязанностей без уважительных причин наказываются штрафом от 50 до 300 необлагаемых минимальных доходов граждан или арестом на срок до шести месяцев. Такое же наказание предусмотрено и в случае препятствования появлению свидетеля, потерпевшего, эксперта, принуждение их к отказу от предоставления информации или предоставление заведомо ложной информации. В случае совершения таких действий путем угрозы убийством, насилием, уничтожением имущества этих лиц или их близких родственников или разглашение сведений, которые их позорят, а также подкупа, наказание может быть увеличено до двух лет исправительных работ.
