Виктор Глеба: "Миф о том, что зонинг всесилен, может отвлечь от реальных проблем городов"
Экс-заместитель главного архитектора г. Киева: "Миф о том, что зонинг всесилен, может отвлечь от реальных проблем городов"
Зонинг может стать эффективным инструментом упорядочивания жизни в мегаполисах, способным сделать их комфортными для проживания. Подтверждением тому служат примеры развития городов Западной Европы и США. Но чтобы дело обстояло именно так и в Украине, одного зонинга мало. В интервью "ВД" Виктор Глеба, занимавший в 2004-2008 гг. пост заместителя главного архитектора г. Киева, рассказал о том, как побороть хаос в градостроительстве.
"Сперва — система градостроительного кадастра"
Из-за хаотичной застройки в мегаполисах исчезают парки, недостает поликлиник и парковок. Сможет ли новый инструмент градопланирования — зонинг — сделать обустройство городов более удобным?
— Разработка в составе зонинга проектов землеустройства — это шаг к цивилизованному планированию развития городов. Но главное, с чего нужно начать, — это разработки системы градостроительного кадастра, и в первую очередь сведения в единый центр управления картографической подосновы. Сейчас градостроительная и землеустроительная документация разрабатывается на разных картографических материалах и при выносе в натуру не совпадает в координатах. Затем необходимо нанести границы всех административных единиц страны — районов, областей и населенных пунктов: городов, поселков, сел — на единую картографическую подоснову и вынести их в натуру. После чего можно разработать Схемы планировки областей и районов, генпланы населенных пунктов, а уж затем приступить к разработке зонинга.
Сколько времени и средств потребуется на разработку этих документов?
— Для этого потребуется три-пять лет работы, 2-3 тыс. планировщиков-градостроителей и десятки миллионов гривен бюджетных денег. Только по Киевской области на разработку зонинга нужно не менее 2,8 млн грн. Но проблема еще и в том, что каждый второй архитектор и каждый первый чиновник толком не понимают, что такое зонинг. Миф о том, что зонинг всесилен и способен регулировать развитие населенных пунктов, может отвлечь от реальных проблем городов (зонингу должна предшествовать разработка ряда градостроительных документов, в частности, генпланов — прим. "ВД") .
Из-за ограничения во времени и средствах местная власть может утвердить генпланы, разработанные еще в советские времена…
— Старые генпланы не отражают всех изменений социально-економической модели общества, существующего или желаемого состояния территорий и функционального назначения земельных участков. Продленный беcсрочно (согласно новому закону) генплан будет гирями на руках инвесторов, а не планировочной документацией развития.
Зонинг детализирует генпланы. Их современные версии закон обязал разработать власти на местах еще около десяти лет назад. Как сейчас обстоит дело с разработкой этой документации в стране?
—По данным Минрегионстроя, разработано только 4% от предусмотренных законами объемов градостроительной документации. "Схемы планирования административных районов" и "Генеральные планы населенных пунктов", на основании которых должен разрабатываться зонинг, сделаны частично. "Детальные планы территорий" (версия зонинга, описанная в Законе "О планировании и застройке территорий" от 2000 года, — прим. "ВД") в масштабах страны разработали менее чем на 20% территорий. Если же брать Киев, то из десяти районов столицы такие планы имеются лишь у двух.
В чем причина?
— Властям на местах не выгодно было разрабатывать градостроительную документацию, потому что она только мешает дележу земли. Местные бюджеты почти все дотационные и не имеют даже статьи расходов по коду бюджетной классификации на разработку зонингов, детальных планов территории, схем планирования, генпланов.
А из каких источников тогда финансировалась их разработка?
— По законодательству — из местных бюджетов. "Продвинутые" главы советов и администраций разрабатывали за деньги инвесторов застройки или из прибыли (бюджета развития). В законных и подзаконных актах не было статьи ответственности за невыполнение градостроительной документации. Согласно Закону "О местном самоуправлении", ответственность работников местного самоуправления не прописана вообще… При землеотводе нужно было "враховувати" градостроительную документацию, а не "виконувати у відповідності до…".
"Зонинг нельзя отдавать на откуп бизнесу"
Насколько сильно отличается градостроительная система Украины и Европы?
— В европейских странах вопросы "планирования" и вопросы "строительства" разделены и по сути, и по форме административного регулирования, а у нас стратегическое планирование развития слепили в кучу с проектированием и строительством локальных объектов архитектуры.
Поясните, о чем речь?
— Вопросами размежевания земель, расчетами по функциям и объемам застройки объектов социально-экономической инфраструктуры, выделением приоритетных и второстепенных территорий, оценкой, условиями землепользования и т. д. занимаются органы государственной власти и муниципалитеты — это создание правил игры (шахматной доски). Непосредственное создание объекта недвижимости (жилой, производственной, торговой) — это возможность ходить по клеточкам, но по заранее прописанным правилам, которые созданы не теми, кто играет, а судьями социально-экономического чемпионата (по закону чиновник, регулирующий отраслевые правила, в игру не вступает теоретически…).
Каким образом можно решить накопившиеся градостроительные проблемы в Украине?
— Проблемы градостроительства и проблемы развития населенных пунктов — у нас в стране это разные понятия. Сначала депутатско-бюрократическая машина принимает решение о выделении земельного участка для размещения конкретного объекта строительства, потом все дружно напрягают мозги, планируя развитие территорий. Но при этом территории-то уже стали частной земельной собственностью — думать поздно. Необходимо сменить принцип преобладания "земельных" вопросов над планировочными "территориальными" решениями.
Как можно уменьшить количество нарушений?
— При наличии единой кадастровой и графической карты (геодезической подосновы) махинации с землей проводить было бы гораздо труднее. Геодезические и землеустроительные работы проводят фирмы, в штате которых нет профессиональных земельщиков и картографов, но зато у таких компаний есть серьезные покровители в различных министерствах и государственных, в том числе силовых, ведомствах. На сегодня лицензирование и контроль над деятельностью "фирмочек-однодневок" никто не проводит и никто не проверяет актуальность и правильность нанесения координат и углов поворота точек привязки картографических планов. Масштабирование карт производится без учета секретной информации кодов сетки координат.
Новый градостроительный закон способен улучшить ситуацию?
— Регулирование вопросов градостроительства методом "тыка" отдельных, выгодных строительным компаниям статей по режиму застройки, отмена обязательных во всех цивилизованных странах согласований проектных решений на соответствие градостроительной документации, запрещение землеотводов и т. д. — не является реформированием системы регионального управления. Фактически принятие стратегических решений — планирование, — подминается решением тактических — земельных вопросов.
Кроме того, закон отменил действовавшие ранее "Правила застройки", но взамен им нового механизма управления градостроительством еще не создано. Сам по себе факт их ликвидации уже является сигналом непрогнозированности и неконтролированности ситуации.
Каковы риски применения зонинга в Украине?
— Сейчас как никогда актуальна угроза подмены стратегического планирования красивым словом "зонинг", в котором нет механизмов разработки и реализации плана действий управления изменениями — переходом от существующей ситуации к прогнозируемой на основании СВОТ-анализа.
Украина развивается по латиноамериканской урбанистической модели, а это гораздо опаснее, чем отсутствие зонинга. Мехико, Карачи, Лима, Рио-де-Жанейро и десятки других городов по всему миру застраиваются без определенного плана (как Нью-Йорк, Лондон, Париж — в начале ХІХ века), и при повышении темпов и динамики трудовых миграций, числа жителей и других факторов урбанизации эти города становятся почти не пригодны для жизни. Если не регулировать аппетиты застройщиков по высоте, плотности застройки, функциональному назначению, транспорту и другим элементам искусственной среды бизнеса, в городах не останется бесплатных общественных зон, зеленых насаждений, детских и спортивных площадок, поликлиник, служб социальной помощи и других общественных благ.
Зонинг должен разрабатываться на основании генплана и градостроительного кадастра. А если нет кадастра? Если не проводится мониторинг соответствия выноса в натуру проектов землеотвода и градостроительной документации? Если деление территории на "зоны" не соответствует административно-территориальному делению села, поселка и города? И, самое главное, если нет размежевания земель на частную, коммунальную и государственную, по форме собственности, то зонирование не имеет никакого смысла, так как нет механизмов планирования развития территории.
Достаточно ли специалистов для этой работы?
— Низкий уровень профессиональной подготовки главных районных и городских архитекторов в областях — это еще одна угроза. Ведь именно они на местах определяют, что и как нужно проектировать и строить. Из 25 главных районных архитекторов Киевской области только трое имеют архитектурное образование. Исполнителей — разработчиков градостроительной документации — осталось немного, и при низком уровне архитектурных администраторов-управленцев ситуация может зайти в тупик: когда верхи не могут, а низы — не хотят.
Как этого избежать?
— Выход один: изменить модель управления — регулирование — планированием территорий, создав межведомственную коммунальную или государственную структуру по разработке градостроительной документации, в т. ч. зонинга, и проектов земельно-хозяйственного устройства территорий. Задачей новой организации должно стать выполнение планировочной документации (схем, зонинга, генпланов) и контроль над соответствием коммерческих проектов этим разработанным планировочным документам. Если дальше идти по пути децентрализации и отдачи на откуп коммерсантам документов планирования, то хаос продолжится.
Уже сейчас на планах землеустроительной документации можно не увидеть артезианские скважины, линии воздушных передач, инженерные подземные сети, от которых ограничения и запреты на строительство достигают десятков метров и не позволяют на полную мощность использовать площади землеотводов. Если зонинг, кадастр и генпланы отдать на откуп коммерческим проектным институтам, то увидим, что "условий и ограничений" к проектированию, землеотводу и строительству через пару лет не будет вообще.
