Слезть с ручника
После постоянных упреков власти в отсутствии стратегии развития Украины, чиновники готовы сделать первый шаг на пути решения проблемы.
Власть намерена сменить имидж тактика на имидж стратега. Первым шагом на пути перемен может стать Госпрограмма экономического и социального развития Украины на 2012 год, проект которой презентован специалистами Минэкономразвития и торговли 14 июля 2011 г. Главная цель, заявляют авторы документа, — повысить качество государственного управления. Независимые эксперты, которых привлекали к разработке проекта Программы, говорят о попытке минимизировать коррупцию на стадии планирования и внедрении автоматизации работы госаппарата за счет компьютерных технологий. В украинских реалиях главным врагом новшеств могут стать сами же бюрократы.
Бюджет — в запасных
"За все годы независимости у нас госбюджет был главным документом, а Программа развития на год — дополнительным материалом. Но во всех цивилизованных странах есть экономическая идея развития, а бюджет направлен лишь на реализацию этой идеи", — рассказывает Наталья Ситникова, руководитель проекта "Цели развития тысячелетия — Украина" Программы Развития ООН в Украине. К примеру, в ноябре 2006 г. Совет министров Польши утвердил "Стратегию развития страны на 2007-2015 гг.", от которой отталкиваются все другие стратегии и правительственные программы, включая бюджетное финансирование. В 2010 г. Еврокомиссия приняла стратегию "Европа-2020", по которой члены ЕС разрабатывают внутренние первичные документы по будущему национальных экономик и общества. "Программа на 2012 г. — первый шаг по внедрению в Украине международного опыта, при котором бюджет является отображением ресурсов, необходимых для достижения целей развития страны в будущем году. Бюджет должен напрямую зависеть от Программы", — объясняет г-жа Ситникова. Таким путем власть пытается перейти к методам стратегического прогнозирования и планирования, и бороться с порочной системой постоянного ручного управления.
Одним из плюсов Программы должен стать уход от коррупции на стадии планирования — то бишь, традиционного "дерибана" госбюджета. По словам Евгения Олейникова, консультанта по разработке документа, все ресурсы, которые связаны с реализацией Программы на 2012 г., привязаны к ожидаемым результатам в натуральных показателях. "К примеру, в 2012 г. предполагается выполнить план закупок по направлению "Школьный автобус". Программа, в отличие от закона о госбюджете, предусматривает не просто объем денег, необходимых для закупки транспорта, но устанавливает количество автобусов, которые нужно купить. Мы публично объявляем — сколько денег и на сколько автобусов будет потрачено", — поясняет г-н Олейников. По идее, это должно обеспечить прозрачность всех процедур госрасходов.
Чиновник под стеклом
Для разработки Программы, которая будет подаваться в парламент осенью с. г., в Минэкономразвития была разработана компьютерная программа, которая должна улучшить процесс госпланирования и в перспективе стать костяком "электронного министерства". "Подобными инструментами пользуются во многих странах и частных корпорациях. Это дает возможность анализировать большие объемы информации в краткие сроки и уменьшить коррупцию на стадии планирования", — объяснили в Минэкономразвития. В самом деле — по данным Американской торговой палаты, введение в Дании цифровых накладных помогает бюджету сэкономить ?200 млн в год, запуск системы электронных закупок в Италии сократил расходы страны на ?3 млрд.
По подсчетам ООН, в 2010 году Украина занимала 7-е место по степени развития e-government среди стран Центральной и Восточной Европы. Сегодня в некоторых госорганах разработаны и функционируют системы внутреннего электронного управления. Например, ГНСУ принимает отчетность в электронном виде. Эксперты ООН отмечают, что сайт нашего Минфина по своему содержимому является одним из лучших среди минфиновских веб-страниц в регионе. К сожалению, e-сервисы как на этом портале, так и на других украинских сайтах сети gov.ua фактически отсутствуют. "Достаточно развитая система управления построена в Государственном центре занятости Минсоцполитики. Но и инвестиции в информационные технологии там сделаны немаленькие, — оценивает Михаил Бейрак, руководитель департамента корпоративных проектов ABBYY. По его словам, результатом введения электронного управления в Украине должно стать повышение скорости работы госструктур и согласованное принятие решений.
Ручной тормоз
При электронном управлении каждый шаг, каждое действие чиновника фиксируется специальным ПО. Оно отслеживает сроки выполнения задач, которые стоят перед ведомствами. Отчасти, это означает отход от ручного управления, которое в развитых странах является необходимым исключительно в кризисных ситуациях, но в Украине стало традиционным для госаппарата. В 2008 г. вступили в силу изменения к Закону "О социальной защите детей войны". "Закон предусматривал льготы для детей войны, но они не финансировались, получить льготы смогли только единицы, да и то в судебном порядке. Хотя Закон "О социальной защите детей войны" был написан хорошо. Это — итог ручного управления", — рассказывает аналитик Александр Жолудь. За последние десятилетия из-за ручного управления одни программы финансировались на 50%, другие — на 150%, а эффективность исполнения госпрограмм за все годы независимости в лучшем случае достигала 25%.
Эффектом от "ручной работы" стала непрозрачная система принятия решений со стороны госорганов, что наносит ущерб бизнесу. "В 2009 г. Комитет по земельным ресурсам изменил условия лицензирования для оценщиков земли, чем поставил многих землеустроителей и оценщиков в затруднительные условия. О самих изменениях лицензирования рынок узнал за два месяца до вступления в силу новых правил! Часть компаний, соответствующих прежним требованиям, были вынуждены подать в суд", — вспоминает Наталья Лебедь, замглавы Совета Украинского общества оценщиков. Свежий пример — ситуация с отменой свидетельства о госрегистрации субъекта хозяйствования, вступившая в силу с этого года. По словам Вячеслава Быковца, первого вице-президента Союза предпринимателей малых, средних и приватизированных предприятий, из-за этого возникли проблемы по получению выписок из госреестров. "Имея на руках свидетельство о госрегистрации, я обращался в ведомство и получал нужные данные. А теперь нет регистрации, равно как и срока, в течение которого чиновник должен дать выписку предпринимателю!" — возмущается г-н Быковец. Конечные убытки бизнеса и власти от ручного управления никто не просчитывал, но очевидно, что за годы независимости неэффективно потрачен не один миллиард государственных гривен.
Человеческий фактор
На пути стратегического планирования и электронного управления возникнут проблемы, с которыми, впрочем, уже сталкивались другие государства. Например, по данным Мининформсвязи РФ, среди проблем на пути внедрения электронного управления в России: экономия на покупке программного обеспечения и обучении чиновников, а также высокий процент устаревшего ПО и компьютеров в госорганах. В Украине только последний показатель, по данным Кабмина, к началу с. г. составлял порядка 40%.
Другой риск — недофинансирование ключевых государственных программ. "Как говорил академик Глушков, нельзя автоматизировать беспорядок, ибо в результате этого получится автоматизированный хаос. Если несовершенную и непрозрачную систему "электрифицировать", то она от этого прозрачной и совершенной не станет", — скептически настроен Александр Ольшанский, заместитель председателя правления Интернет Ассоциации Украины (ИнАУ). По его словам, главный риск при внедрении электронного управления — плохой контроль за действиями чиновников и "круговая порука" последних. В то же время, в Минэкономразвития утверждают, что проект Программы впервые основывается на масштабных экономических расчетах и содержит очень подробный план действий власти (объем проекта программы с приложениями превысил 700 страниц). А это, в свою очередь, дает возможность всегда проверить качество выполнения запланированного. Впрочем, система сопротивляется любым изменениям.
К примеру, первый заместитель руководителя Госкомпредпринимательства Галина Яцышина на расширенном заседании Коллегии Минэкономразвития 14 июля с. г. констатировала тотальное торможение процессов дерегуляции и упрощения разрешительных процедур для бизнеса в первую очередь на региональном и местном уровне. "Убрав старые разрешительные процедуры, некоторые госорганы пытаются тут же ввести новые", — призналась Галина Яцышина. То есть, без механизмов призыва к ответственности чиновников на местах, система электронного управления сможет констатировать срывы исполнения программ, играя роль большой "книги жалоб и предложений".
Евгений Олейников отмечает, что Программа-2012 предусматривает комплекс мер по совершенствованию антикоррупционного законодательства и расширению сотрудничества с гражданами. "Дабы коррупционеры увольнялись с госслужбы и никогда более на нее не возвращались", — надеется эксперт. По мнению "ВД", наличие прозрачной системы распределения госсредств и электронный мониторинг за процессом — это несомненный плюс в украинских реалиях. Даже при столкновении с человеческим фактором на местах, продвигаемая Минэкономразвития прозрачность системы и готовность к исключению из рядов госслужащих коррупционеров должна стать предупредительным сигналом для любителей "дерибана". Эффективность же подхода, как уверяют топ-менеджеры от власти, можно будет оценить уже в следующем году.
Наталья Ситникова, руководитель проекта "Цели развития тысячелетия — Украина" Программы Развития ООН в Украине
— Практика ручного управления средствами госбюджета создает благоприятные условия для коррупции. Сегодня Программа развития на 2012 г. должна быть первичной, а бюджет — обслуживающим документом. Созданное в рамках Программы компьютерное обеспечение будет помогать анализировать как необходимые ресурсы, так и исполнение задач на местах, что в итоге будет уводить Украину от ручного управления. В разработке Программы мы отталкивались от опыта стратегического планирования стран Центральной и Восточной Европы, Канады. Большинство государств в основу стратегий развития закладывают повышение благосостояния граждан — не просто уровня жизни, а качества жизни, которое включает и безопасность на улицах, и качество питьевой воды, и так называемый "индекс счастья"
Евгений Олейников, независимый эксперт, консультант при подготовке Программы социального и экономического развития на 2012 год
— Подходы Программы отличаются от старой идеологии госбюджета, в котором традиционно прописывались направления финансирования, но на что конкретно и в каком объеме будет потрачены деньги налогоплательщиков — не заявлялось. Теперь, дабы контролировать работу чиновников, на каждом уровне будут составлены свои планы выполнения Программы. Сегодня каждая область просчитала натуральные показатели развития на 2012 г. — экономические, демографические, предпринимательские. Эти предложения были сведены в единую систему, эти показатели привязаны к финансированию. Мы отошли от стратегии выделения некой суммы и ее последующего кулуарного "пиления". Но здесь важна поддержка граждан. Пока человеку будет удобнее дать взятку, мы ничего не изменим.
