Бег с препятствиями

  Сегодня же получить украинское гражданство не менее сложно, чем паспорт страны ЕС.
Сейчас уже ни для кого не секрет, что более высокие темпы развития экономики в странах традиционной иммиграции были обусловлены регулированием трудового рынка за счет привлечения рабочей силы извне. Это привело к тому, что в конце 1990-х страны ЕС, испытывающие схожие с Украиной проблемы старения населения и нехватки трудовых ресурсов, изменили критерии иммиграции. Проводившаяся в 1970-1980 гг. политика ограничения трудовой иммиграции сменилась курсом на привлечение высокообразованных работников, а также специалистов в тех областях, где ощущается острая нехватка рабочих рук.

Украина также могла бы поучаствовать в дележе мирового пирога трудовых ресурсов.
Но на сегодняшний день принципы работы с мигрантами сводятся лишь к противодействию нелегальной иммиграции. Единая служба, которая вела бы подсчет всех категорий мигрантов, в Украине отсутствует. Нелегальной миграцией занимается МВД и пограничники, трудовой — Министерство труда, переездом в Украину на постоянное место жительства — Госкомстат, а беженцами — Комитет по вопросам национальностей и миграции.

При этом вести работу с иммигрантами поручено МВД. Опыт Италии и Великобритании, где управление миграционной политикой также осуществляется аналогичной структурой, свидетельствует, что должного эффекта это не приносит ни в вопросах привлечения трудовых ресурсов, ни в сфере ограничения нелегальных мигрантов. В Дании миграционные функции возложены на отдельное министерство по делам беженцев, иммиграции и интеграции, занимающееся также процессами адаптации прибывших мигрантов в страну. В Финляндии для этих целей создан соответствующий комитет, а Швеция вообще делегировала функции миграционного контроля министерству иностранных дел.

Но Украине куда целесообразнее было бы взять за основу опыт Нидерландов и Ирландии, где ответственность за реализацию миграционного законодательства возложена на министерство юстиции. В нем созданы отделы иммиграции и гражданства, которые не только решают все вопросы, связанные с предоставлением гражданства и обеспечивают систему выдачи разрешений на пребывание в стране, но и контролируют ситуацию на внутреннем рынке труда.

В Украине проводится лишь текущий контроль, причем основывается он исключительно на базе биржи труда, показатели которой не могут полностью отображать ситуацию на рынке рабочей силы. К тому же, в Украине не проводятся исследования перспектив развития рынка рабочей силы, что не позволяет спрогнозировать нехватку или избыток специалистов той или иной профессии через 10-20 лет и вовремя к этой ситуации подготовиться. Потому реформирование системы нужно начинать именно с создания базы рабочей силы, которая будет предполагать и прогнозирование как минимум на 10 лет вперед.

Будем откровенны: для Украины особенно важно привлекать именно трудовых мигрантов, которые из-за сложности получения разрешения на работу в странах ЕС (в том числе и в его новых членах, миграционное законодательство которых было ужесточено перед вступлением в ЕС) готовы остаться в Украине. Естественно, что речь идет о квалифицированных специалистах.

В странах ЕС данные функции возложены либо на региональные службы занятости (Норвегия, Ирландия), либо на профильные министерства (Дания, Швейцария). В обоих случаях в стране создается список специальностей, в которых наблюдается нехватка рабочих рук (он учитывает как специальности, где требуются высококвалифицированные специалисты, так и профессии, не требующие специальной квалификации), только в первом случае инициатива исходит от работодателя, а во втором — от государства. Украине также стоило создать подобный реестр, где отдельно указывалась бы нехватка в сезонных работах и работах постоянного характера (от этого зависит срок выдачи рабочей визы).

И хотя законодательно разграничений между работниками низкой и высокой квалификации не проводится, фактически преимущества получают именно квалифицированные специалисты, для чего в ЕС давно уже существует система льгот. Так ирландское законодательство предусматривает упрощенный порядок трудоустройства для служащих транснациональных корпораций (на период до четырех лет), в Норвегии квалифицированный специалист после одного года работы получает вид на жительство, а вместе с ним право работать на всей территории страны, конкурируя на рынке труда с подданными королевства. В 2001 г. в шведский Закон об иностранцах были внесены поправки, отменившие необходимость получения разрешения на работу для лиц творческих профессий, спортсменов и специалистов международных корпораций, если срок их трудовой деятельности в Швеции не превышает 12 месяцев.

Но для этого нужно начать с реформирования Госкомитета по иммиграции, на который возложить осуществление программы привлечения в Украину иммигрантов. Ее же в свою очередь должен разработать Кабинет Министров, ну а на уровне законодательном нужно упростить процедуры регистрации и натурализации (то есть всех этапов приобретения гражданства) для потенциальных иммигрантов.

Начать же можно с возврата наших ученых, работающих за рубежом. В 2000 г. правительство Великобритании и фонд Вольфсона выделили GBP20 млн для того, чтобы вернуть обратно британских ученых и привлечь перспективных молодых научных работников из других стран. Китай в 2002 г. выделил $50 млн на программу возврата домой китайских ученых, дабы с их помощью поднять 100 университетов КНР до мирового образовательного уровня.

Следующим этапом могло бы стать привлечение иностранных квалифицированных работников в тех отраслях экономики Украины, где можно спрогнозировать их нехватку. Страны ЕС признают, что в реформировании собственного миграционного законодательства они отстали от стран классической иммиграции, однако специальные программы, ускоряющие получение разрешения на работу квалифицированным специалистам, приняты в Германии, Ирландии, Нидерландах (для работников области IT-технологий), а также в Дании, Норвегии и Великобритании (для работников области здравоохранения).

Конечно, лучшие специалисты из стран Азии (уж коль основной поток мигрантов в Украину именно оттуда) выберут страны ЕС. Но нужно заметить, что в Европу попадает примерно 15% от общего числа желающих работать за рубежом.

Возможно, нелишним было бы вспомнить опыт ФРГ 1960-х годов, когда соглашения по рекрутированию работников заключались правительством на государственном уровне. Правда, стоит отметить, что эта политика была признана в Германии ошибочной, и причина этого — в специфике трудовых контрактов, которые заключали прибывшие в ФРГ мигранты. Эти контракты привязывали иностранных рабочих к конкретному работодателю, что позволяло правительству ФРГ рассматривать их как временных мигрантов и не заниматься решением их жилищных проблем и адаптацией в немецком обществе. Практика же показала, что работодателю куда выгоднее продлить соглашение со специалистом, проработавшим на предприятии и приобретшим определенный опыт, нежели привлекать нового мигранта. Потому в 2000 г. Германия вновь вернулась к политике привлечения мигрантов, планируя увеличить квоту до 20 тыс. специалистов в год.

Украина вполне могла бы этого избежать — достаточно просто не повторять немецкие ошибки, а отдельный департамент в миграционной службе мог бы выполнять функции адаптации мигрантов к жизни в новой стране.

"Вопрос трудовой миграции регулируется в первую очередь двусторонними соглашениями между двумя странами, — говорит Борис Марченко, глава Государственной пограничной службы. — Мы должны знать, сколько человек можем принять и сколько можем отправить за границу. Последнее соглашение было подписано с Португалией. В Россию очень много людей ездит, в Беларусь. Если будут такие соглашения, будут защищены наши граждане, которые работают там". Возникает вопрос: а что мешает создать подобные соглашения не для защиты украинских мигрантов, а для привлечения иностранной рабочей силы?

Если в странах ЕС условием получения разрешения на работу является отсутствие на внутреннем рынке труда специалистов требуемой квалификации, то в той же ЮАР, также переживающей проблему убыли населения, акцент делается на способности мигранта приобретать знания и конкурентоспособности на рынке труда. Для того же чтобы обезопасить внутренний рынок от наплыва работников тех сфер, где наблюдается избыток трудовых ресурсов, существует список профессий, специалисты в области которых не могут попасть в страну в виде трудовых мигрантов.

Долгий путь за паспортом

В Украине реальные шансы без проволочек и затруднений получить украинское гражданство имеет человек с украинскими корнями, то есть, если он сам или его ближайшие родственники родились на территории Украины до 24 августа 1991 г. В этом случае решение о предоставлении гражданства принимается на местном (городском либо областном) уровне в течение трех месяцев.

Впрочем, и здесь возможны прискорбные недоразумения. Пожелавший остаться неназванным консультант рассказал, как 70-летняя женщина потратила два года на получение вида на жительство в Украине, еще год ждала приобретения гражданства, а затем полгода — официального оформления выхода из российского гражданства. "Итого она потратила три с половиной года, имея корни в Украине. То есть ей попросту никто из инспекторов ни в одном из управлений не подсказал, что она может все оформить на льготных условиях за три месяца и что ей совсем ни к чему был вид на жительство", — рассказывает консультант.
Все остальные соискатели на статус украинского гражданина должны иметь достаточные для этого основания: не менее пяти лет постоянного проживания на территории Украины, жизнь в браке с гражданином либо гражданкой Украины в течение как минимум двух лет либо инвестиции в украинскую экономику в размере не менее $100 тыс.

Но даже в этом случае соискателю придется пройти длительную процедуру, состоящую из нескольких этапов, — выхода из гражданства той страны, где он проживал ранее, оформления всех необходимых документов и, в конце концов, ожидания специального указа Президента Украины.

Упростить процедуру мог бы институт двойного гражданства, однако Украина упорно отказывается от данного нововведения. В результате Украина "потеряла" мигрантов из стран Балтии, Молдовы и Средней Азии, которые в 1990-е годы предпочитали уезжать в Россию, — там, по крайней мере, не требовался документ, подтверждающий выход из (или отсутствие) гражданства страны проживания.

Тем же, кто решит искать в Украине политическое убежище, необходимо представить документ, подтверждающий факт преследования человека на родине (для китайцев или афганцев это практически невозможно) и пройти обязательный медосмотр. На практике жесткость закона смягчается. По словам Светланы Борейко, главного специалиста управления по делам беженцев Государственного комитета Украины по делам национальностей и миграций, анкеты на получения статуса беженца принимают даже у тех лиц, которые не могут представить документы, подтверждающие личность.

Сейчас Управления по делам гражданства, иммиграции и регистрации существуют на четырех уровнях: районном, городском, в Главном управлении Министерства внутренних дел и Секретариате Президента. По словам консультанта, пожелавшего остаться неназванным, именно на четвертом, высшем уровне, документы обрабатываются дольше всего — иногда приходится ждать до полутора-двух лет. Особенно это касается выходцев из стран Азии.

Недаром Татьяна Сычуга, инспектор по вопросам гражданства Управления по делам гражданства, иммиграции и регистрации ГУ МВД Украины в г. Киеве, констатирует, что желающих приобрести украинское гражданство с каждым годом становится все меньше.

Нельзя утверждать, что в этом пункте украинское законодательство "недотягивает": во многих развитых странах законодательство о гражданстве преимущественно основано на так называемых праве почвы или праве крови. Это означает, что решающее значение придается факту рождения лица на территории данного государства либо его происхождению.

Но Украина принадлежит к числу тех немногих стран мира, которые столкнулись с проблемой убыли населения, а значит, принципы законодательства о гражданстве необходимо менять. К сожалению, на государственном уровне сегодня отсутствует как понимание этого, так и попытки разработать национальную миграционную политику. Выяснить позицию государства по данным вопросам "ВД" попыталась в Совете национальной безопасности и обороны и у Уполномоченной Верховной Рады по правам человека Нины Карпачевой, но, к сожалению, наши стремления оказались тщетными.

Человеческий ресурс

Опыт США, Канады, Австралии и Великобритании, активно привлекающих иммигрантов из-за рубежа, свидетельствует, что приток иностранной рабочей силы способствует росту темпов экономики. Конечно, наиболее активные и целеустремленные граждане стран третьего мира будут стремиться в западные государства, однако Украина, испытывающая острый демографический кризис, также могла бы поучаствовать в дележе пирога трудовых ресурсов, привлекая иммигрантов либеральным иммиграционным законодательством и экономической свободой. Именно по такому пути в течение последних нескольких лет идет Россия. Украина, похоже, ждет того времени, когда грянет гром. Демографы свидетельствуют, что ждать осталось недолго.

МНЕНИЕ.

ЭЛЛА ЛИБАНОВА.
Заместитель директора по научным исследованиям Института демографии и социальных исследований НАН Украины

— Если говорить о современной ситуации в области нехватки трудовых ресурсов, то нужно сказать, что информацией о том, какие профессии являются дефицитными, владеет Министерство труда, оно же в свою очередь получает ее из Центра занятости населения. Что касается долгосрочных прогнозов, то они не ведутся, хотя я считаю, что подобные исследования в Украине просто необходимы. И наш Институт мог бы проводить перспективные исследования рынка рабочей силы, не делаем мы этого из-за отсутствия госзаказа.

Что касается привлечения мигрантов из-за рубежа, то тут нужно четко решить: если нас должно быть 52 млн, то стоит ввести практику привлечения иностранцев, но тогда нужно отказаться от идеи построения именно украинского государства; если же нас устроит цифра 40 млн, то вполне можно оставить все как есть.

Что же касается привлечения рабочей силы, то куда целесообразнее сделать наше производство высокотехнологичным, — как в том же ЕС. Сейчас же мы имеем неэффективное производство, потому стоит говорить не о проблеме количества населения, а о качестве рабочей силы.